자유권위원회 일반논평 제23호 (1994): 제27조 (소수자의 권리)
CCPR GC No. 23 (1994): Article 27
/ 배포일 1994. 4. 26.
일반논평 23호 (1994): 제27조 (소수자의 권리)
1. 동 규약 제27조는 민족적, 종교적 또는 언어적 소수자가 존재하는 국가에 있어서는 그러한 소수자에 속하는 사람들에게 그 집단의 다른 구성원들과 함께 그들 자신의 문화를 향유하고, 그들 자신의 종교를 표명하고 실행하거나 또는 그들 자신의 언어를 사용할 권리가 부인되어서는 안 된다는 점을 규정하고 있다. 본 위원회는 동 조항이 소수자에 속하는 개인들에게 부여되는 권리를 규정하고 인정하며, 이러한 권리는 다른 모든 이들과 공동으로 동 규약에 의거하여 이미 향유할 자격이 주어진 다른 권리와 구별되는 동시에 그 권리에 추가되는 권리임을 주목한다.
2. 선택의정서에 의거하여 본 위원회에 제출된 몇몇 개인 통보의 경우, 제27조에 의해 보호되는 권리와 동 규약의 제1조에 명시되어 있는 자결권이 혼동되고 있다. 더욱이 동 규약 제40조에 의거하여 당사국들이 제출한 보고서에는, 제27조에 의해 당사국에 부과된 의무가 동 규약에 보장된 권리의 비차별적인 향유를 보장하기 위한 제2조 1항 하의 국가의 의무 및 제26조 하의 평등한 법적 보호와 법 앞의 평등과 함께 뒤섞여 있다.
3.1. 동 규약은 자결권과 제27조에서 보호되는 권리들을 구별하고 있다. 자결권은 모든 인민들에게 속한 권리로서, 동 규약에서 별도의 부분(제1부)에서 다뤄지고 있다. 자결권은 선택의정서에 의해 다룰 수 있는 권리가 아니다. 반면, 제27조는 개개인에게 부여되는 권리로서, 각 개인에게 부여되는 다른 개인적 권리와 관련된 조항과 마찬가지로 동 규약의 제3부에 포함되어 있으며, 선택의정서에 의해 다루어질 수 있다. 1 )
3.2. 제27조와 관련된 권리의 향유는 한 국가의 주권과 영토 보전을 침해하지 않는다. 동시에, 제27조에 의해 보호되는 개인의 권리의 어떤 요소는, 예를 들어 특정 문화를 향유하는 것은 영토 및 그 자원의 이용과 밀접하게 연관된 하나의 생활 방식을 구성할 수 있다. 2 ) 이는 소수자로 구성된 토착 민족의 구성원에게 특히 그러할 것이다.
4. 또한, 동 규약은 제2조 1항과 제26조에서 보장하는 권리와 제27조에 의해 보호되는 권리를 구분하고 있다. 제2조 1항에 의해, 한 국가의 영토나 관할권이 미치는 영역 내에 있는 모든 개인들은 소수자에 해당하는지 여부를 막론하고 동 규약 하의 권리를 차별 없이 향유할 자격이 있다. 게다가, 제26조는 법 앞의 평등, 법의 동등한 보호, 그리고 국가가 보장하는 권리와 국가가 부과하는 의무에 대한 차별금지 원칙을 보장하는 별개의 권리를 규정한다. 이 권리는 동 규약에 의해 보호되는지 여부에 관계없이, 당사국이 자국의 영토 또는 관할권 내의 개인들에게 법으로써 부여하는 모든 권리의 행사에 대해 제27조에 구체화되어 있는 소수자에 속하는지 여부를 막론하고 적용된다. 3 ) 종족, 언어, 종교를 근거로 차별하지 않는다고 주장하는 몇몇 당사국들은 단지 소수민이 존재하지 않는다는 식으로 잘못된 주장을 한다.
5.1. 제27조에서 사용된 용어에서, 보호를 받을 사람이란 하나의 집단에 소속되어 공통된 문화, 종교 및, 또는 언어를 공유하는 사람임을 나타낸다. 또한, 그 용어들은 보호받도록 되어 있는 개인들이 반드시 당사국의 시민일 필요가 없다는 점을 제시한다. 이런 점에서, 제2조 1항에 근거한 의무들 역시 관련이 있다. 왜냐하면 제2조 1항에 따라 당사국은 제25조 하의 정치적 권리와 같이 시민에게만 적용되도록 명시된 권리를 제외한 동 규약상의 모든 권리를 자국 영토 내에 관할권의 대상이 되는 모든 이들에게 적용되도록 보장해야 하기 때문이다. 그러므로 당사국은 제27조 하의 권리를 자국 시민에게만 한정할 수 없다.
5.2. 제27조는 한 국가 안에 “존재하는” 소수집단에 속하는 사람에게 권리를 부여하고 있다. 동 조항에서 파악되는 권리의 범위와 성격을 고려할 때, “존재하는”이란 용어가 내포하는 영속성의 정도를 정하는 것은 중요하지 않다. 그러한 권리들은 그저 소수집단에 속한 개인들이 그들 집단의 구성원들과 공동체 내에서 자신들의 문화를 향유하고, 자신들의 종교를 실행하고, 자신들의 언어를 사용할 권리를 거부당하지 않아야 한다는 것이다. 이들이 국민이거나 시민일 필요가 없듯이, 영구 거주자일 필요도 없는 것이다. 그러므로 한 국가에서 소수자를 구성하는 이민 노동자 혹은 방문자들에게도 그러한 권리의 행사를 거부당하지 않을 자격이 주어진다. 같은 이유로, 이들은 당사국 영토 내에 있는 다른 개인들과 마찬가지로 집회와 결사, 표현의 자유와 같은 일반적인 권리를 가지게 된다. 하나의 특정 당사국 내의 종족, 종교, 언어적 소수집단의 존재는 해당 국가의 결정에 의해 정해지는 것이 아니라, 객관적인 기준에 의해 결정되어야 한다.
5.3. 사적 또는 공적으로 자신들의 언어를 사용하는 언어적 소수집단에 속한 개인의 권리는 동 규약에서 보호하는 언어에 대한 다른 권리와는 구별된다. 특히, 이 권리는 제19조가 보호하는 표현의 자유에 대한 일반적 권리와는 구별되어야 한다. 표현의 자유에 대한 권리는 소수집단의 소속 여부와 상관없이 모든 사람에게 적용된다. 나아가, 제27조에 의해 보호되는 권리는 동 규약의 제14조 3항 (f)에 의해 법정에서 사용된 언어를 이해하지 못하거나 말할 수 없는 경우에 피고인이 통역을 제공받을 권리와 같은 특정한 권리와는 구별되어야 한다. 어떠한 다른 상황에서도 제14조 3항 (f)은 법정 소송 절차에서 자신이 선택하는 언어를 사용하거나 말할 수 있는 권리를 피고인에게 부여하지는 않는다. 4 )
6.1. 비록 제27조가 소극적인 용어로 표현되었지만, 그럼에도 불구하고 그 조항은 “권리”의 존재를 인정하고 그 권리가 거부되어서는 안 된다는 점을 요구한다. 결론적으로 당사국은 이 권리의 존재와 그 행사를 거부하거나 위반하는 것으로부터 보호할 의무를 지니게 된다. 그러므로 보호의 적극적인 조치는 입법, 사법 혹은 행정 당국을 통해 행해지는 당사국 자체의 행위뿐만 아니라 자국 내의 타인의 행위에 대해서도 요구된다.
6.2. 비록 제27조에 의해 보호되는 권리가 개인적인 권리이기는 하지만, 한편으로 그 권리들은 소수집단이 그들의 문화, 언어, 종교를 유지하는 능력에 달려 있다. 따라서 국가가 적극적인 조치로서 소수집단의 정체성을 보호하고, 공동체 내에서 그 집단의 다른 구성원들과 함께 자신들의 문화와 언어를 향유하고 발전시키며 자신들의 종교를 행할 권리를 보호하는 것 역시 필수적이다. 이러한 점에서, 그러한 적극적인 조치들을 취함에 있어 서로 다른 소수집단 사이의 대우와 소수집단에 속한 이들과 그 외의 사람들 사이의 대우에 있어, 동 규약의 제2조 1항과 제26조의 규정을 준수해야한다는 점을 주시해야 한다. 하지만, 그런 조치들이 제27조에서 보장하는 권리의 향유를 방해하거나 침해하는 조건들을 시정하는 것에 목적을 두는 한, 그리고 그 조치들이 합리적이고 객관적 기준에 근거한 것인 한, 그것들은 동 규약 하의 정당한 차별이 될 수 있다.
7. 제27조에서 보호하는 문화적 권리의 행사와 관련하여 볼 때, 특히 토착민의 경우 토지 자원(land resources)의 사용과 연관된 독특한 삶의 방식을 포함하여, 문화는 그 자체가 다양한 양식으로 표출된다는 것을 본 위원회는 주시하는 바이다. 그 권리는 낚시나 사냥과 같은 전통적인 행위 및 법에 의해 보호되는 지정된 지역에 살 권리를 포함한다. 5 ) 그러한 권리를 향유하기 위해서는 적극적인 법적 보호 장치와 함께 소수집단 구성원에게 영향을 미치는 의사 결정 과정에 그들의 효과적인 참여를 보장하는 조치들이 요구된다.
8. 본 위원회는 동 규약 제27조에 의해 보호되는 어떠한 권리도 동 규약의 여타 조항들과 모순되는 한도 또는 모순되는 방식으로는 정당하게 행사될 수 없음을 주시하는 바이다.
9. 본 위원회는 제27조는 그 보호를 위해서 당사국들에게 특정 의무를 부과하는 권리와 관련 있다고 결론 내린다. 이러한 권리의 보호는 해당 소수집단의 문화, 종교, 사회적 정체성의 생존과 지속적인 발전을 보장하고, 나아가 사회 조직 전체를 풍부하게 한다. 따라서 본 위원회는 이런 권리들은 보호되어야 하며, 동 규약에 의해 모든 이들에게 부여되는 여타 개인적 권리와 혼동되어서는 안 된다고 본다. 그러므로 당사국들은 이런 권리의 행사가 충분히 보호받을 수 있도록 보장할 의무가 있으며, 이러한 목적을 달성하기 위해 취한 조치들을 보고서에 기술해야 한다.
각주
1)
제39차 회기 총회 공식 기록 부록 40번(A/39/40) 부속서 VI, 일반논평 12 (제21차 회기) (제1조); CCPR/C/21/Rev.1; 제45차 총회 공식 기록 부록 40번(A/45/40, vol.annex IX, section A, Communication No. 167/1984 (Bernard Ominayak, Chief of the Lubicon Lake Band v. Canada), 1990년 3월 26일 채택된 견해 참조.
2)
제43차 회기 총회 공식 기록 부록 40(A/43/40), 부속서 VII, section G, Communication No. 197/1985 (Kitok v. Sweden), 1998년 7월 27일 채택된 견해 참조.
3)
제42차 회기 공식 기록 부록 40, 부속서 VIII, section D, Communication No. 182/1984 (F.H. ZwaanVries v. the Netherlands) 및 section C, Communication No. 180/1984 (L.G. Danning v. the Netherlands), 1987년 4월 9일에 채택된 견해 참조.
4)
제45차 회기 공식 기록 부록 40, (A/45/40), volume II, 부속서 X, section A, Communication No. 220/1987 (T.K. v. France), 1989년 11월 8일 결정 및 section B, Communication No. 222/1987 (M.K. v. France) 1989년 11월 8일 결정 참조.
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