사회권위원회 일반논평 제03호(1990): 당사국 의무의 본질 (규약 제2조 1항)
CESCR GC No. 03(1990): The nature of States parties’ obligations (art. 2, para. 1, of the Covenant)
/ 배포일 1990. 12. 14.
General comment No. 3: The nature of States parties’ obligations (art. 2, para. 1, of the Covenant)
일반논평 3호 (1990): 당사국 의무의 본질 (규약 제2조 1항)
1. Article 2 is of particular importance to a full understanding of the Covenant and must be seen as having a dynamic relationship with all of the other provisions of the Covenant. It describes the nature of the general legal obligations undertaken by States parties to the Covenant. Those obligations include both what may be termed (following the work of the International Law Commission) obligations of conduct and obligations of result. While great emphasis has sometimes been placed on the difference between the formulations used in this provision and that contained in the equivalent article 2 of the International Covenant on Civil and Political Rights, it is not always recognized that there are also significant similarities. In particular, while the Covenant provides for progressive realization and acknowledges the constraints due to the limits of available resources, it also imposes various obligations which are of immediate effect. Of these, two are of particular importance in understanding the precise nature of States parties obligations. One of these, which is dealt with in a separate general comment, and which is to be considered by the Committee at its sixth session, is the “undertaking to guarantee” that relevant rights “will be exercised without discrimination ...”.
1. 경제적, 사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약 (이하 규약)의 완전한 이해에 있어 제2조는 특히 중요한 의미를 지니며 규약의 다른 모든 규정과 동태적인 관련성을 갖는 조항으로 간주되어야 한다. 제2조는 규약이 당사국에 부과하는 일반적인 법적 의무의 본질을 기술하고 있다. 당해 의무는 (국제법위원회의 작업에 따르면) 행위의 의무와 결과의 의무를 포함한다. 종종 동 조항의 형식과 이에 상응하는 “시민적 및 정치적 권리에 대한 국제규약” 제2조의 차이점이 크게 부각되는 반면, 양자 간 상당한 유사성도 존재한다는 사실은 간과되기도 한다. 특히 동 규약은 점진적인 실현을 규정하고 있고 이용가능한 자원의 한계에 따른 제약을 인정하고 있으나, 동시에 즉시 효력을 발생시키는 여러 가지 의무도 부과하고 있다. 당사국 의무의 정확한 본질을 이해하는데 있어 이러한 의무 가운데 두 가지가 매우 중요하다. 그 중 하나는 별도의 일반논평에서 다루어 질 것으로서 위원회가 6차 회의에서 고려하게 될 사안인데, 해당 권리를 “...차별받지 않고 행사”할 수 있도록 “보장할 것을 약속하는 것”이다.
2. The other is the undertaking in article 2 (1) “to take steps”, which in itself, is not qualified or limited by other considerations. The full meaning of the phrase can also be gauged by noting some of the different language versions. In English the undertaking is “to take steps”, in French it is “to act” (“s’engage à agir”) and in Spanish it is “to adopt measures” (“a adoptar medidas”). Thus while the full realization of the relevant rights may be achieved progressively, steps towards that goal must be taken within a reasonably short time after the Covenant’s entry into force for the States concerned. Such steps should be deliberate, concrete and targeted as clearly as possible towards meeting the obligations recognized in the Covenant.
2. 또 다른 하나는 제2조 제1항 상의 “조치를 취할 것”의 약속으로서, 이는 그 자체로는 다른 고려 사항이 있어야 요건이 된다거나 그 제한을 받거나 하지 않는다. 기타 여러 언어상의 표현을 살펴봄으로써 해당 문구의 완전한 의미를 이해할 수 있다. 약속(Undertaking)은 영어로는 “단계를 밟는다(take steps)”라는 뜻이고, 불어로는 “행동한다(to act; s’engage à agir)”라는 뜻이며, 스페인어로는 “조치를 취한다(to adopt measures; a adoptar medidas)”라는 의미이다. 따라서 해당권리의 완전한 실현은 점진적으로 이루어가되 목표를 향한 조치는 해당 국가에서 규약의 효력이 발생하면서부터 합리적으로 짧은 시간 내에 밟아나가야 한다는 의미이다. 이러한 조치는 규약 상의 의무를 이행하기 위하여 신중하고 구체적으로, 그리고 가능한 한 명확하게 초점을 잡아야 한다.
3. The means which should be used in order to satisfy the obligation to take steps are stated in article 2 (1) to be “all appropriate means, including particularly the adoption of legislative measures”. The Committee recognizes that in many instances legislation is highly desirable and in some cases may even be indispensable. For example, it may be difficult to combat discrimination effectively in the absence of a sound legislative foundation for the necessary measures. In fields such as health, the protection of children and mothers, and education, as well as in respect of the matters dealt with in articles 6 to 9, legislation may also be an indispensable element for many purposes.
3. 규약에는 상기의 조치를 취할 의무를 충족시키는 수단으로 “특히 입법적 조치의 채택을 포함하여 모든 적절한 수단” (제2조 1항)을 사용할 것이 명시되어 있다. 위원회는 많은 경우 입법이 매우 바람직하다고 인식하고 있으며 어떤 경우에는 이러한 입법조치 가 필수 불가결하다고도 보고 있다. 예를 들어 필요한 조치에 대한 확고한 법적 근거가 없는 경우에는 차별에 대한 효과적인 대응이 어려울 수 있다. 건강, 아동 및 모성 보호, 교육 등의 분야에서, 그리고 규약 제6조 내지 제9조에서 다루고 있는 사안들에 있어서도 국내 입법은 여러 가지 목적상 필수 불가결한 요소일 것이다.
4. The Committee notes that States parties have generally been conscientious in detailing at least some of the legislative measures that they have taken in this regard. It wishes to emphasize, however, that the adoption of legislative measures, as specifically foreseen by the Covenant, is by no means exhaustive of the obligations of States parties. Rather, the phrase “by all appropriate means” must be given its full and natural meaning. While each State party must decide for itself which means are the most appropriate under the circumstances with respect to each of the rights, the “appropriateness” of the means chosen will not always be selfevident. It is therefore desirable that States parties’ reports should indicate not only the measures that have been taken but also the basis on which they are considered to be the most “appropriate” under the circumstances. However, the ultimate determination as to whether all appropriate measures have been taken remains one for the Committee to make.
4. 위원회는 이러한 점에서 당사국이 적어도 일부 입법적 조치를 세부적으로 설명하는데 대해 일반적으로는 성실하다는 사실을 알고 있다. 그러나 위원회가 강조하고자 하는 바는 입법 조치를 취하는 것만으로는 규약에서 기대하는 바와 같이 당사국의 의무를 완전히 다 하는 것은 아니라는 점이다. 오히려 “모든 적절한 수단에 의하여”라는 문구는 포괄적이고 자연스러운 의미로 해석되어야 한다. 각 당사국이 각각의 권리에 대해 자국의 상황을 고려하여 가장 적절한 수단을 결정해야만 하나, 당사국이 선택한 수단의 적절성이 항상 자명한 것은 아니다. 따라서 당사국 보고서에 자국의 조치의 내용뿐 아니라 상기 조치가 각각의 상황 하에서 가장 적절하다고 판단한 근거도 명시하는 것이 바람직하다. 하지만 모든 적절한 조치가 취해졌는 지의 여부에 대한 최종 판단은 위원회의 몫이다.
5. Among the measures which might be considered appropriate, in addition to legislation, is the provision of judicial remedies with respect to rights which may, in accordance with the national legal system, be considered justiciable. The Committee notes, for example, that the enjoyment of the rights recognized, without discrimination, will often be appropriately promoted, in part, through the provision of judicial or other effective remedies. Indeed, those States parties which are also parties to the International Covenant on Civil and Political Rights are already obligated (by virtue of articles 2 (paras. 1 and 3), 3 and 26) of that Covenant to ensure that any person whose rights or freedoms (including the right to equality and nondiscrimination) recognized in that Covenant are violated, “shall have an effective remedy” (art. 2 (3) (a)). In addition, there are a number of other provisions in the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, including articles 3, 7 (a) (i), 8, 10 (3), 13 (2) (a), (3) and (4) and 15 (3) which would seem to be capable of immediate application by judicial and other organs in many national legal systems. Any suggestion that the provisions indicated are inherently nonselfexecuting would seem to be difficult to sustain.
5. 적절하다고 판단될 수 있는 조치에는 입법뿐 아니라 국내 법체계에 따라 사법심사의 대상이 될 수 있다고 간주되는 권리에 관한 사법적 구제의 제공을 들 수 있다. 위원회는 예컨대 인정된 권리의 차별 없는 향유는 부분적으로 사법적 또는 기타 효과적 구제조치의 제공을 통해 적절히 증진될 수 있다는 것에 주목한다. 실제로 “시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약” 당사국들은 동 규약(제2조 (1항과 3항), 제3조, 제26조)상의 의무에 따라, 즉 규약 상 인정되고 있는 권리나 자유(평등권, 비차별에 대한 권리 등)를 침해 받는 개인은 “효과적인 구제조치를 받아야 한다”(제2조 3항 (a))는 의무에 구속된다. 또한 “경제적, 사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약”에도 대다수 국가의 국내법 체계 상 사법기관 및 기타 기관에서 즉시 적용할 수 있는 기타 다수의 규정이 포함되어 있다(제3조, 제7조 (a)(i), 제8조, 제10조 3항, 제13조 2항 (a), 3항, 4항, 제15조 3항). 이러한 규정들이 본질적으로 비자기집행적이라는 어떠한 제안도 일견 지지되기 어려울 것으로 보인다.
6. Where specific policies aimed directly at the realization of the rights recognized in the Covenant have been adopted in legislative form, the Committee would wish to be informed, inter alia, as to whether such laws create any right of action on behalf of individuals or groups who feel that their rights are not being fully realized. In cases where constitutional recognition has been accorded to specific economic, social and cultural rights, or where the provisions of the Covenant have been incorporated directly into national law, the Committee would wish to receive information as to the extent to which these rights are considered to be justiciable (i.e. able to be invoked before the courts). The Committee would also wish to receive specific information as to any instances in which existing constitutional provisions relating to economic, social and cultural rights have been weakened or significantly changed.
6. 규약에서 인정되는 권리를 실현하기 위한 직접적인 목적을 위해 특정 정책이 입법의 형태로 도입되는 경우, 위원회는 특히 그러한 법률들이 자신의 권리가 완전히 실현되지 못한다고 믿는 개인이나 집단을 대신하여 행동할 수 있는 권리를 창설하고 있는지에 대한 정보를 고지 받고자 한다. 특정 경제적, 사회적 및 문화적 권리가 헌법상 인정된 경우, 또는 규약의 규정이 직접적으로 국내법에 수용된 경우, 본 위원회는 이러한 권리가 사법심사가 가능한 권리 (즉 법원에 소송을 제기할 수 있는 권리)로 간주되는 정도에 대한 정보를 전달받고자 한다. 위원회는 또한 경제적, 사회적 및 문화적 권리와 관련된 기존의 헌법 규정이 약화되거나 상당한 정도로 변경되는 경우에 대한 구체적인 정보를 받고자 한다.
7. Other measures which may also be considered “appropriate” for the purposes of article 2 (1) include, but are not limited to, administrative, financial, educational and social measures.
7. 규약 제2조 1항의 목적에 대하여 “적절하다”고 간주되는 기타 조치로, 다음에만 국한되지는 않으나, 행정적, 재정적, 교육적, 사회적 조치 등을 들 수 있다.
8. The Committee notes that the undertaking “to take steps ... by all appropriate means including particularly the adoption of legislative measures” neither requires nor precludes any particular form of government or economic system being used as the vehicle for the steps in question, provided only that it is democratic and that all human rights are thereby respected. Thus, in terms of political and economic systems the Covenant is neutral and its principles cannot accurately be described as being predicated exclusively upon the need for, or the desirability of a socialist or a capitalist system, or a mixed, centrally planned, or laissezfaire economy, or upon any other particular approach. In this regard, the Committee reaffirms that the rights recognized in the Covenant are susceptible of realization within the context of a wide variety of economic and political systems, provided only that the interdependence and indivisibility of the two sets of human rights, as affirmed inter alia in the preamble to the Covenant, is recognized and reflected in the system in question. The Committee also notes the relevance in this regard of other human rights and in particular the right to development.
8. 위원회는 “특히 입법적 조치의 채택을 포함한 모든 적절한 수단에 의하여 ... 조치를 취한다”는 약속이 해당 조치에 사용되는 수단으로 특정한 정부 형태 또는 경제 체제를 요건으로 하거나 배제하고 있지 않으며, 단지 민주적이고 또한 그에 따라 모든 인권이 존중되기만 한다면 된다는 사실에 주목한다. 따라서 정치․경제 체제의 관점에서 볼 때, 규약은 중립적이며 규약의 원칙들은 배타적으로 사회주의 또는 자본주의 체제, 혹은 혼합 경제, 중앙 집권화 된 경제, 자유방임 경제, 또는 기타 다른 접근방식의 필요성이나 바람직함을 전제하고 있다고 특정하여 표현할 수도 없다. 이런 측면에서 위원회는 특히 규약 전문에서 확인되고 있는 두 가지 범주의 인권간의 상호의존성과 불가분성이 당해 정치․경제 체제에서 인정되고 반영되기만 한다면 규약 상 인정되고 있는 권리는 매우 다양한 정치․경제 체제 내에서 실현될 수 있다는 점을 재확인하는 바이다. 위원회는 또한 여러 다른 인권과의, 특히 발전권과의 관련성에 주목한다.
9. The principal obligation of result reflected in article 2 (1) is to take steps “with a view to achieving progressively the full realization of the rights recognized” in the Covenant. The term “progressive realization” is often used to describe the intent of this phrase. The concept of progressive realization constitutes a recognition of the fact that full realization of all economic, social and cultural rights will generally not be able to be achieved in a short period of time. In this sense the obligation differs significantly from that contained in article 2 of the International Covenant on Civil and Political Rights which embodies an immediate obligation to respect and ensure all of the relevant rights. Nevertheless, the fact that realization over time, or in other words progressively, is foreseen under the Covenant should not be misinterpreted as depriving the obligation of all meaningful content. It is on the one hand a necessary flexibility device, reflecting the realities of the real world and the difficulties involved for any country in ensuring full realization of economic, social and cultural rights. On the other hand, the phrase must be read in the light of the overall objective, indeed the raison d’être, of the Covenant which is to establish clear obligations for States parties in respect of the full realization of the rights in question. It thus imposes an obligation to move as expeditiously and effectively as possible towards that goal. Moreover, any deliberately retrogressive measures in that regard would require the most careful consideration and would need to be fully justified by reference to the totality of the rights provided for in the Covenant and in the context of the full use of the maximum available resources.
9. 규약 제2조 1항에 반영되어 있는 주요한 결과의 의무는 규약 상 “인정된 권리의 완전한 실현을 점진적으로 달성하기 위한” 조치를 취하는 것이다. “점진적인 실현”이라는 용어는 동 문구의 의도를 표현하기 위해 종종 사용된다. 점진적인 실현이라는 개념은 일반적으로 모든 경제적, 사회적 및 문화적 권리를 단기간 내에 실현하기란 불가능하다는 점에 대한 인식을 담고 있다. 이러한 의미에서 동 의무는 “시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약”의 제2조가 모든 해당 권리의 보장과 존중을 즉시 이행되어야 하는 의 무로 보는 것과는 상당히 다르다. 그럼에도 불구하고 동 규약이 시간의 경과에 따른, 다시 말해 점진적인 실현을 예상하고 있다는 것이 모든 유의미한 내용에 대한 의무를 면제하는 것으로 잘못 해석해서는 안 된다. 이는 한편으로는 경제적, 사회적 및 문화적 권리의 완전한 실현을 보장하는 것이 어느 국가에서나 어려운 일이라는 점과 실제 현실을 반영하는 일종의 필수적인 유연성의 기제라 볼 수 있다. 다른 한편으로는 이 구절은 규약의 전반적인 목적에 비추어서, 즉 규약의 실제 존재 이유인 해당 권리의 완전한 실현에 대한 당사국의 명확한 의무를 확립하기 위한 것으로 해석해야 한다. 따라서 이 구절은 그 목적을 달성하기 위해 최대한 신속하고 효율적으로 행동할 의무를 부여한다. 더욱이 이런 관점에서 의도적으로 역행하는 조치에 대해서는 가장 신중한 고려가 요구되며, 규약에 규정되어 있는 권리의 전체성에 비추어, 또 최대 가용자원의 완전한 사용의 맥락에서 충분히 정당화될 필요가 있다.
10. On the basis of the extensive experience gained by the Committee, as well as by the body that preceded it, over a period of more than a decade of examining States parties’ reports the Committee is of the view that a minimum core obligation to ensure the satisfaction of, at the very least, minimum essential levels of each of the rights is incumbent upon every State party. Thus, for example, a State party in which any significant number of individuals is deprived of essential foodstuffs, of essential primary health care, of basic shelter and housing, or of the most basic forms of education is, prima facie, failing to discharge its obligations under the Covenant. If the Covenant were to be read in such a way as not to establish such a minimum core obligation, it would be largely deprived of its raison d’être. By the same token, it must be noted that any assessment as to whether a State has discharged its minimum core obligation must also take account of resource constraints applying within the country concerned. Article 2 (1) obligates each State party to take the necessary steps “to the maximum of its available resources”. In order for a State party to be able to attribute its failure to meet at least its minimum core obligations to a lack of available resources it must demonstrate that every effort has been made to use all resources that are at its disposition in an effort to satisfy, as a matter of priority, those minimum obligations.
10. 본 위원회 및 본 위원회의 전신인 기구가 당사국의 보고서를 10년 이상 심사하면서 축적한 광범위한 경험을 바탕으로, 위원회는 적어도 각 권리의 최소 필요수준을 충족시킬 것을 보장하기 위한 최소핵심 의무가 모든 당사국에게 부과되고 있다는 견해를 가지고 있다. 따라서 예를 들어 어느 당사국에서 상당수의 국민이 필수적인 식량이나 필수적 기본 의료, 주거, 가장 기초적 형태의 교육을 받지 못하고 있다면 그 당사국은 언뜻 보기에도 규약에 명시되어 있는 의무를 이행하지 않고 있는 것이다. 규약이 이러한 최소핵심 의무를 부과하는 것은 아니라는 방향으로 해석한다면 이는 규약의 존재 이유 대부분을 박탈하는 것과 다름없다. 거기에다, 당사국의 최소핵심 의무 이행여부를 판단하기 위해서는 해당 국가 내 자원 제약을 고려해야 한다. 규약 제2조 1항은 “자국의 가용 자원이 허용하는 최대한도 까지” 필요한 조치를 취해야 하는 의무를 모든 당사국에 부여한다. 당사국이 가용 자원의 부족으로 최소 핵심 의무를 이행하지 못했다고 주장하기 위해서는 해당 국가가 우선적으로 이러한 최소핵심 의무를 이행하기 위해 스스로 처분할 수 있는 자원을 활용하는 데 모든 노력을 다했다는 것을 증명해야 한다.
11. The Committee wishes to emphasize, however, that even where the available resources are demonstrably inadequate, the obligation remains for a State party to strive to ensure the widest possible enjoyment of the relevant rights under the prevailing circumstances. Moreover, the obligations to monitor the extent of the realization, or more especially of the nonrealization, of economic, social and cultural rights, and to devise strategies and programmes for their promotion, are not in any way eliminated as a result of resource constraints. The Committee has already dealt with these issues in its general comment No. 1 (1989).
11. 그러나 위원회는 가용자원이 명백히 부족하다 하더라도 당사국은 직면하고 있는 상황에 맞추어 해당 권리의 가능한 최대한의 향유를 보장하기 위해 노력할 의무가 있다는 것을 강조하고자 한다. 또한 자원 제약을 이유로 경제적, 사회적 및 문화적 권리의 실현, 또는 특히 권리가 실현되지 못하는 정도를 감독하고, 권리 실현 증진을 위한 전략과 프로그램을 고안할 의무는 어떠한 방식으로도 없어지지 아니한다. 위원회는 이미 이러한 사안을 일반논평 1(1989)에서 다루었다.
12. Similarly, the Committee underlines the fact that even in times of severe resources constraints whether caused by a process of adjustment, of economic recession, or by other factors the vulnerable members of society can and indeed must be protected by the adoption of relatively lowcost targeted programmes. In support of this approach the Committee takes note of the analysis prepared by UNICEF entitled “Adjustment with a human face: protecting the vulnerable and promoting growth, 1 ) the analysis by UNDP in its Human Development Report 1990 2 ) and the analysis by the World Bank in the World Development Report 1990. 3 )
13. A final element of article 2 (1), to which attention must be drawn, is that the undertaking given by all States parties is “to take steps, individually and through international assistance and cooperation, especially economic and technical ...”. The Committee notes that the phrase “to the maximum of its available resources” was intended by the drafters of the Covenant to refer to both the resources existing within a State and those available from the international community through international cooperation and assistance. Moreover, the essential role of such cooperation in facilitating the full realization of the relevant rights is further underlined by the specific provisions contained in articles 11, 15, 22 and 23. With respect to article 22 the Committee has already drawn attention, in general comment No. 2 (1990), to some of the opportunities and responsibilities that exist in relation to international cooperation. Article 23 also specifically identifies “the furnishing of technical assistance” as well as other activities, as being among the means of “international action for the achievement of the rights recognized ...”.
13. 주목해야 할 부분으로, 규약 제2조 1항의 마지막 요소는 모든 당사국은 “개별적으로 또한 특히 경제적, 기술적인 측면의 국제 지원과 국제협력을 통하여 조치를 취할 것”을 약속한 것이다. 위원회는 규약의 초안자가 “가용자원을 최대한 활용하여”라는 구문의 의미를 당사국 내의 자원뿐 아니라 국제적 협력과 지원에 의한 국제 공동체의 가용 자원을 모두 포함한 것으로 의도하였음에 주목한다. 또한 제11조, 제15조, 제22조, 제23조의 구체적 규정들은 해당 권리의 완전한 실현을 촉진하는 데 있어 이러한 협력의 필수 불가결한 역할을 더욱 강조하고 있다. 규약 제22조와 관련하여 위원회는 이미 일반논평 2(1990)에서 국제협력과 관련하여 존재하는 일정한 기회와 책임에 대해 주의를 환기시킨 바 있다. 제23조 또한 “... 인정된 권리 등의 실현을 위한 국제적 행동”의 수단 가운데 하나로 다른 활동 등과 더불어 “기술 지원의 제공”을 특정하고 있다.
14. The Committee wishes to emphasize that in accordance with Articles 55 and 56 of the Charter of the United Nations, with wellestablished principles of international law, and with the provisions of the Covenant itself, international cooperation for development and thus for the realization of economic, social and cultural rights is an obligation of all States. It is particularly incumbent upon those States which are in a position to assist others in this regard. The Committee notes in particular the importance of the Declaration on the Right to Development adopted by the General Assembly in its resolution 41/128 of 4 December 1986 and the need for States parties to take full account of all of the principles recognized therein. It emphasizes that, in the absence of an active programme of international assistance and cooperation on the part of all those States that are in a position to undertake one, the full realization of economic, social and cultural rights will remain an unfulfilled aspiration in many countries. In this respect, the Committee also recalls the terms of its general comment No. 2 (1990).
14. 위원회는 유엔헌장 제55조와 제56조, 국제법상 확립된 원칙들 및 규약의 규정에 따라 개발 및 이를 통한 경제적, 사회적 및 문화적 권리의 실현을 위한 국제적 협력은 모든 당사국의 의무라는 것을 강조하고자 한다. 동 의무는 특히 위와 같은 측면에서 타국을 지원할 수 있는 지위에 있는 국가에게 부과되는 의무이다. 위원회는 특히 1986년 12월 4일 유엔총회가 결의 41/128호를 통해 채택한 ‘발전권에 관한 선언’의 중요성 및 동 선언에서 인정되는 모든 원칙을 당사국들이 고려해야 할 필요성에 주목한다. 위원회는 지원할 수 있는 위치에 있는 모든 당사국들이 국제적 지원 및 협력에 관한 적극적 계획 이 부재하다면, 경제적, 사회적 및 문화적 권리의 완전한 실현은 많은 국가에서 충족되지 못한 열망으로 남는다는 것을 강조하는 바이다. 이러한 관점에서 위원회는 본 위원회의 일반논평 2(1990)의 용어들을 상기하고자 한다.
FootNote
각주
*주
1) G.A. Cornia, R. Jolly and F. Steward, Eds., Oxford, Clarendon Press, 1987.
*주
1) G.A. Cornia, R. Jolly and F. Steward, Eds., Oxford, Clarendon Press, 1987.
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