대한민국 방문 조사 결과 보고서 (2019)
Mission to the Republic of Korea (2019)
/ 배포일 2019. 6. 11.
I. 서론
1. 레일라니 파르하 적정 주거 특별보고관은 대한민국 정부의 초청을 받아 2018년 5월 14일부터 23일까지 대한민국을 방문했다. 특별보고관의 방문 목적은 한국 내 주거권 실현에 관한 긍정적 성과와 현존하는 도전과제를 확인하려는 것이었다. 이러한 과정에서 특별고관은 취약계층이 어느 수준까지 주거권을 누리며, 해당 맥락에서 차별받지 않고 있는지에 대해 주의 깊게 살펴보았다.
2. 특별보고관은 대한민국 정부의 초청과 한국 방문 당시 철저한 협력을 해준 것에 대해 감사하는 마음을 표한다. 또한 특별보고관은 국가 고위 공직자, 서울특별시와 부산광역시의 공무원, 판사, 변호사, 국가인권위원회, 시민사회 대표를 포함한 모든 대화 상대에게도 감사를 전한다. 특별보고관은 자신들의 개인적인 경험을 직접 만나 공유해 준, 다양한 수준의 비적정 주거에서 살고 있거나 홈리스 상태에 있는 개인 및 가족들에게 특히 감사하는 마음을 표한다.
3. 특별보고관은 대한민국 국토교통부, 외교부, 법무부, 보건복지부, 노동부, 여성가족부와 유익한 만남을 가졌다. 특별보고관은 또한 대법원, 국가인권위원회, 경찰청을 방문했고, 한국토지주택공사(LH), 한국주택금융공사(HF), 코레일 등 관련 국영기업과의 만남도 가졌다. 특별보고관은 국민연금공단, 국토연구원 그리고 한국공인중개사협회와 만남의 기회를 가진 것에 대해서도 감사를 전한다.
4. 대한민국은 다양한 방법으로 주거권을 추구해왔으며 주거권의 점진적 실현을 향해 상당한 노력을 기울여왔다. 서울특별시와 서울시장은 주거권을 포함한 인권 실현을 위해 특히 헌신해왔으며, 전 세계에서 주거권을 주장하고 주거권의 실현을 위해 노력하는 다양한 이해관계자들의 국제적 운동인 시프트(SHIFT)에 참여했다.
5. 2017년 인구총조사에 따르면 대한민국의 인구는 5,140만 명을 기록했으며, 거의 절반인 2,550만 명이 수도권 지역에 거주한다. 도시화는 지난 40년간 이어졌으며 현재 인구의 82.7 퍼센트가 크고 작은 도시에 거주한다.
6. 현재 기대 수명이 82.5세까지 늘어나고 2017년 여성 한 명당 1.05의 출산율을 기록할 정도로 출산율이 급격하게 떨어지는 대한민국은 현재 세계에서 가장 빠른 속도로 고령화가 진행되는 국가 중 하나다. 1 ) 동시에 대가족, 다세대 가정은 줄어들고 있으며, 1인 가구와 2인 가구의 수는 상당히 증가했다. 2000년에는 1인과 2인 가구가 전체의 34퍼센트에 불과했는데, 이 수치는 2017년 55.3 퍼센트를 기록했다. 여성이 가장인 가구의 수도 점점 늘고 있으며, 그 비율은 1990년 15.7 퍼센트에서 2017년 30.6 퍼센트로 거의 두 배 증가했는데 이 수치는 계속해서 증가할 것으로 보인다. 2 )
7. 지난 50년간 대한민국은 대규모의 상대적으로 급격한 경제성장을 경험하며 개발도상국에서 현재 세계 11위 경제국으로 발돋움했다. 하지만 지난 10년간 경제 성장률이 둔화하고 소득 분배는 점점 더 한쪽에 집중되었는데, 이는 많은 이들의 주거에 대한 접근성에 영향을 미치고 있다.
II. 법체계
9. 대한민국은 경제적·사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약, 시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약, 고문 및 그 밖의 잔혹하거나 비인도적 또는 굴욕적인 대우와 처벌의 방지에 관한 협약, 모든 형태의 인종차별 철폐에 관한 국제협약, 여성에 대한 모든 형태의 차별철폐에 관한 협약, 아동의 권리에 관한 협약, 장애인의 권리에 관한 협약을 포함한 다수의 국제인권조약을 비준했다.
10. 대한민국은 아직 국제 진정 절차를 통해 개인, 단체, 비정부기구의 사법 절차에 대한 접근성을 높일 수 있는 모든 이주노동자와 그 가족의 권리 보호에 관한 국제협약과 경제적·사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약 선택의정서를 비준하지 않았다.
11. 대한민국 헌법 제6조는 “체결·공포된” 조약은 국내법과 같은 효력을 가진다고 인정한다. 즉, 법원에서 국제인권조약을 근거로 하여 판결을 내릴 수 있다는 의미이다. 헌법에는 “적정한 주거에 대한 권리”가 명확히 나와 있지는 않지만, 헌법 제34조 1항은 “모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다”고 규정하고, 제35조 3항은 “국가는 주택개발정책 등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 한다”고 언급한다. 헌법 제23조 3항은 공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한에 대해 정당한 보상을 지급하여야 한다고 명시한다.
12. 주거권 및 이와 관련한 다양한 사안은 법률에서도 확인할 수 있다. 2015년 제정된 주거기본법 2조는 “국민은 ... 물리적ㆍ사회적 위험으로부터 벗어나 쾌적하고 안정적인 주거 환경에서 인간다운 주거생활을 할 권리를 갖는다”고 규정한다. 5 ) 해당 법은 더 나아가 소득수준ㆍ생애주기 등에 따른 주택 공급 및 주거비 지원을 통하여 국민의 주거비가 부담 가능한 수준으로 유지되도록 할 것과 임대주택의 우선공급 및 주거비의 우선지원을 통하여 저소득층 등 주거지원이 필요한 계층의 주거수준이 향상되도록 할 것을 명시한다. 이에 더해 해당 법은 장애인ㆍ고령자 등 주거약자가 안전하고 편리한 주거생활을 영위할 수 있도록 지원할 것을 언급한다. 또한, 도움을 가장 필요로 하는 사람들을 위한 장애인·고령자 등 주거약자 지원에 관한 법률과 노숙인 등의 복지 및 자립지원에 관한 법률도 존재한다. 6 )
III. 적정한 주거에 대한 권리
13. 국제인권법에 따르면, 국가는 최대한의 가용 자원을 사용해 점진적으로 주거권을 실현할 의무가 있다. 주거권은 단순히 비를 피할 지붕이 있으면 된다는 식의 좁거나 제한적인 의미로 해석해서는 안 된다. 오히려 주거권은 안전하고, 편리하며 존엄성을 지킬 수 있는 곳에서 살 권리로 받아들여야 한다. 적정한 주거에 대한 권리는 (a) 점유의 법적 보장, (b) 서비스, 시설 및 인프라에 대한 가용성, (c) 비용의 적정성, (d) 거주 가능성, (e) 접근성, (f) 적절한 위치, (g) 문화적 적절성을 포함한다. 7 )
14. 대한민국은 주거권을 점진적으로 실현하고자 부단한 노력을 기울였다. 2000년대 초반 공공주택 프로그램의 시행으로 주택 부족 문제를 상당 수준 해결할 수 있었고, 전체적인 주거 환경은 지난 수십 년간 굉장히 개선되었다. 하지만 현재, 저소득 가정과 주거약자를 위해 시급히 주택비용과 주택의 질 문제를 해결해야 한다.
15. 국제인권법은 국가가 포괄적인 국내 주거 전략 또는 계획을 채택할 것을 요구한다. 8 ) 비록 한국이 주거기본법을 제정했지만, 다양한 주거 관련 법률과 프로그램이 어떻게 상호작용하고 있는지는 불분명하고, 상호작용할 경우에도 이것이 적정한 주거에 대한 권리, 지속가능개발목표(SDG)의 11번 목표와 새로운 도시 의제의 효율적 실현으로 이어질지는 미지수다.
A. 주거 환경에 대한 개괄
16. 1950년부터 1953년까지 이어진 한국전쟁 후, 대한민국은 중대한 주택 부족 문제에 직면했다. 서울에는 1960년대 초까지 전쟁 중 삶의 터전을 잃은 사람, 난민 그리고 도시로 이주한 농어촌 출신들이 형성한 임시 거주지가 다수 존재했다. 1966년 서울에는 380만 명의 인구와 약 72만 가구가 있었지만, 서울 시내 사용 가능한 주택은 단지 36만호뿐이었다. 당시 여전히 군사정권 아래 있던 한국은 “빈민가” 지역을 “불도저”로 밀어버린다고 볼 수 있는 방식으로 정리했는데, 이는 인권기반의 임시 거주지 개선 방식과는 거리가 매우 멀었다(A/73/310/Rev.1 참고). 바로 그 당시 서울에 첫 번째 대규모 아파트 단지가 조성되기 시작했다.
접근성
17. 1981년 한국 정부는 국민주택기금을 설치했고 민간 및 공공 부문 개발자의 대규모 주택 개발 용도로 공공택지를 제공하기 시작했다. 몇 년 후, 정부는 단기간에 주택 200만 호를 짓기 위한 대규모 건설 작업에 들어갔고, 1980년대에 연간 20만에서 25만 호이던 주택 건설은 1990년대 초에는 연간 50만 호 수준이 되었다. 9 ) 공공임대주택의 수는 2007년 약 82만 5천 5백 호에서 2016년 약 136만 호까지 꾸준히 늘었다. 10 ) 특별보고관은 수많은 국가가 공공주택에 대한 투자를 어려워하는 모습을 보이는 것과 달리, 한국의 현 정부는 계속하여 굳은 의지로 공공주택에 투자하는 움직임을 보이는 점을 환영한다. 한국 정부는 공공임대주택 비율을 2022년까지 6.7 퍼센트에서 9 퍼센트까지 높이고, 매년 13만 호의 추가적인 공공주택을 공급하는 것을 목표로 하고 있다.
18. 2007년, 한국 정부는 공공임대주택의 15 퍼센트를 취약계층에 할당하는 주거 지원 정책을 채택했다. 하지만, 2013년에서 2017년 7월 사이, 공급된 전체 물량의 3.5 퍼센트만이 주거약자에게 제공되었다. 11 )
거주가능성
19. 1980년대에 한국인 대부분은 단독주택에 거주했지만, 오늘날 가장 전형적인 주거형태는 아파트로, 전체 주택의 60 퍼센트를 차지한다. 한국 내 전체 주택 중 46.5 퍼센트만 20년 이상 되었는데, 이는 노후 주택을 더 크고 높은 아파트 단지로 대체하는 것이 주된 정책이었기 때문이다. 12 )
20. 특별보고관은 한국 정부가 2004년 최저주거기준을 도입한 점과 해당 기준을 준수하지 않는 주택에 대한 모니터링을 시행한 점을 환영한다. 해당 기준은 구성원 수에 따라 필요한 방의 개수, 면적 등의 기준을 제시한 것으로 2011년에 개정되었다. 지난 10년간, 최저주거기준 미달 가구 비율은 2006년 16.6 퍼센트에서 2017년 5.9 퍼센트까지 하락했다. 하지만, 절대적인 수치를 보면 여전히 100만 가구 이상이 최저주거기준에 미달한다.
21. 전체적인 주택 내 인구 과밀 문제도 상당히 줄어들었다. 1980년과 2016년 사이 1인당 평균 주거 면적은 세 배 늘어 33 제곱미터를 기록했다. 하지만, 여전히 많은 이들이 아래에서 다룰 내용처럼 면적이 평균적으로 3.3 제곱미터 밖에 되지 않는 ‘쪽방’ 또는 ‘고시원’에 살고 있다. 수도 시설을 갖춘 주택 비율은 1980년 56 퍼센트에서 2010년 98 퍼센트까지 크게 증가했고, 현대식 화장실을 갖춘 주택 비율은 같은 기간 18.4 퍼센트에서 97 퍼센트까지 늘었다. 13 ) 하지만, 빈곤선 아래에 놓인 가구 중 5.3 퍼센트는 여전히 독립적인 수세식 화장실을 갖추지 못하고 있는데, 이 수치는 OECD 평균을 웃돈다. 14 )
B. 주요 사안
1. 주택의 경제적 부담 가능성
22. 한국에서 적절한 가격대의 주택 부족 문제는 청소년, 노인, 한부모, 장애인 등 최저소득층에게 적정한 주거를 제공하는 데 심각한 장애물로 작용한다. 하위 20 퍼센트 저소득 가정은 소득의 26.3 퍼센트를 집세로 지출하고, 이로 인해 때때로 기타 생활필수품 구매에 어려움을 겪기도 한다. 주택의 경제적 부담 가능성 문제는 특히 수도권에 두드러지는 현상으로, 수도권 가정의 33.6 퍼센트는 과도한 주택비용 부담 문제에 직면했다. 15 )
24. 정부는 다양한 공공주택 프로그램과 빈곤층을 위한 생계급여와 주거급여 등을 통해 저소득층에게 적정 가격대의 집을 제공하고자 노력해왔다.
25. 한국토지주택공사(LH)는 세계에서 가장 큰 규모의 공공주택 사업자 중 하나며, 한국 공공임대주택의 70 퍼센트를 공급한다. 국민임대주택 계획은 LH 최대의 공공주택 프로그램으로, 평균 중위소득의 70 퍼센트 미만 소득 가정이 이용할 수 있는 60만 호의 주택을 보유하고 있다. 국민임대주택 임대료는 시장 가격보다 60에서 80 퍼센트 저렴하다. 정부는 또한 저소득층을 위한 공공영구임대주택에도 투자했다. 해당 프로그램은 기초수급자들이 이용 가능하다. 공공 영구임대주택의 임대료는 시세의 약 30 퍼센트로 정해져 있다. 하지만, 현재는 오직 약 20만 호의 공공 영구임대주택만이 있다. 19 )
26. 격려의 의미로, 위의 공공 지원 프로그램들에 칭찬의 박수를 보낸다. 그동안 최저소득층에게 공공임대 보증금은 주요 장벽 역할을 했는데, 특별보고관이 한국을 방문하고 돌아간 후, 한국 정부가 취약계층에 대해서는 공공임대 주택을 보증금 없이 이용 가능하도록 했다는 소식을 듣게 되어 기뻤다.
27. 1999년 한국 정부는 국민기초생활보장제도를 통해 최저소득 가구를 위한 주거급여를 제공했다. 주거급여법에 따라, 민간 임대 주거시설에 거주하는 사람은 가구 소득, 임대료 수준, 가족 규모와 거주지 위치 등을 기준으로 책정된 임차료를 매달 지원받을 수 있다. 20 )
28. 주거급여 수급자 수가 2015년 68만 6천 가구에서 2018년 94만 가구로 늘었지만 아주 최근까지만 해도 가장 가까운 가족이 지원 자격 수준을 넘는 자산을 소유하거나 그 이상의 소득을 올렸다는 이유로 많은 신청자가 주거급여를 받지 못했다. 뿐만 아니라 중위소득 44퍼센트 미만의 소득을 올리는 사람만이 지원 자격을 가진다. 21 ) 특별보고관은 또한 주거비용 수준을 고려했을 때 주거급여가 충분치 못하다는 사실을 알게 되었다. 특별보고관이 생계급여와 주거급여를 지원받는 다수의 수급자와 만났을 때, 이들은 주거급여만으로는 실제 주거비용을 충당하기엔 부족하며, 그런 이유로 집세를 내기 위해 생계급여까지 사용해야 한다고 이야기했다. 몇몇 사람들은 가장 비좁고 심각하게 열악한 거주지의 집세로 월 250달러 이상을 내고 있으며, 이는 제곱미터 당 비용으로 따졌을 땐 특히 비싼 수준이었다. 2016년 기준, 수급자들이 받는 평균 주거급여로는 실제 평균 집세의 69.8 퍼센트만을 충당할 수 있었다.
29. 특별보고관은 외국인 거주자와 영구 거주 사실을 입증할 수 없는 고정적인 주소가 없는 사람은 지원대상에서 배제된다는 점에서 사회보장과 주거급여 적격성 기준이 차별적이며, 이는 경제적·사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약의 제2조 2항, 9조 그리고 11조 1항을 위반하고 있기에 우려를 표한다.
30. 특별보고관이 한국을 방문하고 돌아간 후, 한국 정부가 주거급여의 부양의무자 규정을 폐지했다는 소식을 듣게 되어 아주 기뻤다. 한국 정부는 또한 주거급여를 받기 위한 소득 적격성 기준을 향후 완화할 것이라 발표했다. 2020년에는 중위소득의 45 퍼센트 미만의 소득을 올리는 경우 급여를 받을 수 있는 자격을 갖게 된다. 하지만 이러한 변화를 통해 주거급여에 대한 접근성이 향상되더라도, 상대적 빈곤 아래에 살아가는 다수는 여전히 제외될 것이다.
2. 점유의 안정성: ‘전세’와 월세
31. 한국에서 두드러지는 주거형태는 자가, ‘전세,’ 월세의 세 종류가 있다.
32. 전체 인구의 거의 60 퍼센트가 자가 소유자인 상황에서 대다수 한국인은 적정한 주거에 대한 권리의 토대인 점유의 안정성을 누리고 있다고 말할 수 있다. 하지만 이 수치는 한부모 가정의 경우 47 퍼센트, 1인 가구의 경우 30 퍼센트 아래로 떨어지며, 이들은 점점 비싸지고 불안정한 임대주택 시장에 의존하게 된다.
33. 전통적으로 한국에서 가장 흔한 임대 형태는 ‘전세’였다. 전세 제도에서 세입자는 주로 2년 정도의 특정 계약 기간 동안 머물기 위해 해당 주택 총 시장 가격의 50에서 70 퍼센트에 이르는 큰 규모의 보증금을 일시에 지불해야 한다. 임대인은 이 보증금을 투자금으로 사용하고, 월세를 받는 대신 해당 투자로 인한 수익을 올리게 된다. 계약이 종료되면 세입자는 보증금을 돌려받는다.
34. 많은 세입자가 ‘전세’를 다양한 저축 계획을 통해 주택 소유주로 한발 다가가는 기회로 생각한다. 또한, 금융 제도가 불안정했던 과거에 주택 소유주들은 전세금을 건설 또는 개발을 위한 유동자금으로 사용하며 한국의 급격한 성장에 이바지했다. 1980년대와 1990년대의 고금리는 임대인들에게 충분한 월간 이자 소득을 보장했고, 이들은 월세를 걷는 수고를 하지 않아도 되었으며, 세입자의 월세 연체 또는 미납과 같은 위험 요소에서도 벗어날 수 있었다.
36. 종류를 불문하고 모든 임대차 형태에 대하여 점유의 안정성이 보장되었다면 이러한 변화는 덜 우려스러웠을 것이다. 하지만, 한국에서 점유의 안정성은 자가 소유주에게만 진정으로 보장되어 있다. 전세와 월세 세입자를 보호하기 위한 적절한 조치가 부족한 점은 자가 소유주가 아닌 사람이 겪는 주거 불안정성의 주요 원인이 되어왔다. 주택임대차보호법 제4조 24 ) 에 따르면, 임대차는 그 기간을 2년으로 본다고 명시되어 있다. 하지만 임대차 계약이 만료된 후, 임차인은 계약을 갱신할 권리가 없으며 임대인은 자유로이 그리고 제한 없이 전세금을 올릴 수 있다. 이런 이유로 세입자는 오른 금액을 받아들이거나 그렇지 않으면 다른 집을 찾아야 한다.
37. 국토교통부에서 가장 최근에 발표한 수치에 따르면, 평균적으로 세입자들은 한 집에 3.4년을 머무르며, 같은 집에 2년 미만 거주하는 가구의 비율이 현재 35.9 퍼센트까지 올라갔다고 한다. 25 )
38. 한국 방문 기간 동안, 한 세입자는 특별보고관에게 임대차 계약 갱신 시점에 상승한 전세금이 자신의 경제력을 넘어서는 바람에 자신과 가족이 지난 20년간 열 여섯 번이나 이사를 다녀야 했다고 말했다. 이는 상당한 수준의 불안정성을 야기한다. 지역사회에서 관계를 발전시켜 나가는 것이 어려워지고, 자녀의 학교 교육에도 악영향을 미친다. 연간 임대료 인상에 대한 엄격한 상한선 설정 실패로 점유의 안정성을 보장하지 못하고 있는 것은, 결국 전세 거주자가 매 2년마다 자금 대출을 받아야 하는 일이 종종 일어난다는 것을 의미한다. 이는 무려 실질 가처분소득의 163 퍼센트에 이르는 대한민국 평균 가계부채에 영향을 미쳤다.
39. 같은 아파트에 월세로 들어가는 것보다 전세로 들어가는 것이 평균적으로 가격이 낮으므로 그동안 많은 사람이 전세 제도를 이용해왔다. 하지만, 전세금 마련에 상당량의 초기 자본이 필요한데, 이는 청년이나 한부모 등 저소득 가구에게는 걸림돌이 된다. 소득이 낮고, 저축액이 부족하거나 가족으로부터 돈을 빌릴 수 없는 세입자는 전세보다 더 비싸고 세입자에게 더 낮은 수준의 보호를 제공하는 월세 시장에 의존할 수밖에 없다.
40. 한국 정부는 공공대출 등으로 이러한 사안을 해결하려고 시도했다. 2017년 12월, 한국 정부는 “임대주택 등록 활성화 방안”을 마련하여 세금 혜택을 주며 다주택자가 자발적으로 소유지를 임대주택으로 등록하도록 유도했다. 임대주택 등록 활성화 방안을 통해 임대료 상승률에 상한선이 정해지고, 임대인이 선택한 등록 기간에 따라 4년에서 8년 단위의 계약 갱신이 가능해짐으로써 세입자는 혜택을 받게 된다. 현재, 다주택자의 임대주택 등록율은 상대적으로 낮은 18 퍼센트를 기록하고 있다.
3. 비공식 주거지: 고시원, 쪽방 그리고 비닐하우스
41. 인구주택총조사에 따르면 비닐하우스, 쪽방, 고시원 그리고 컨테이너 등 비공식 주거지나 주거 목적이 아닌 기준 미달의 시설에서 거주하는 가구의 수가 2005년 5만 7천 가구에서 2015년 39만 4천 가구로 급격하게 증가했다. 이러한 비공식 주거지의 전체적인 주거 환경은 극도로 열악한데, 비좁고, 과밀하며, 홍수나 화재에 취약하고, 실내 위생시설이 부재하여 특히 여성이 위험에 노출된다.
42. 특별보고관은 고시원과 쪽방 거주자를 모두 만났다. 고시원은 초기에 학생을 위한 임시 숙박 시설로 지어졌다. 평균적으로 고시원은 3 제곱미터 남짓의 좁은 방으로, 방에 창문이 없는 경우가 많고, 1인용 침대와 작은 책상이 하나씩 들어가면 꽉 찰 정도로 좁다. 고시원은 주로 해당 건물에 입주한 관리자가 관리하며, 공용 주방과 공동 위생시설을 가지고 있다. 오늘날 이와 같은 기준 미달의 주거지에는 비단 학생만이 거주하지 않는다. 오히려 고시원에는 주로 실직하거나 은퇴한 노인 등 저소득층이 거주한다. 비좁은 면적과 기준 미달의 환경을 고려하면 고시원 월세는 터무니없이 비싸며, 그 비용은 한 달에 22만원에서 45만원(220에서 450 달러) 수준이다.
43. 쪽방은 건설노동자나 일용직 근로자를 위한 임시 숙박 시설로, 2.5에서 5 제곱미터 남짓의 단칸방과 공동 주방 및 위생시설로 이루어졌다. 특별보고관은 이와 같은 주거지를 몇 군데 방문했고, 해당 방문을 통해 몇몇 쪽방은 앉아서 자거나 구부린 채 잠을 자야 할 정도로 비좁다는 사실을 확인했다. 쪽방은 월, 주 또는 일 단위의 단기 임대만 가능하다. 하지만 이렇게 단기 임대차 계약만 존재함에도 쪽방 거주자의 57 퍼센트는 장기적으로, 약 7년 이상 쪽방에 머문다. 26 )
44. 많은 빈곤층에게 이러한 주거형태는 최후의 보루이다. 쪽방에는 하루에 7천원에서 8천원 (약 6에서 7 달러) 또는 한 달에 25만원 (약 220 달러) 수준에서 머물 수 있다. 서울 시내 다수의 쪽방을 조사하던 중, 특별보고관은 쪽방이 대부분 비좁을 뿐 아니라 유지보수 수준이 형편없다는 점을 발견했다. 몇몇 방에는 빗물이 새고 있었고, 거주자들은 대체 주거지 마련도 못한 채 쫓겨날 수 있으므로 수리를 요구하기 어려운 처지에 놓여있었다.
45. 이러한 비공식 주거 거주자들은 점유의 안정성을 보장받지 못하고, 그런 이유로 특히 도시 개발 프로젝트에 밀려 강제로 퇴거 될 위험에 놓여있다. 이러한 주거지는 주로 플라스틱, 나무판자, 판지 등 가연성 자재로 지어지는 경우가 많아 거주자들은 화재의 위험에도 직면한다. 구룡마을은 서울 시내 가장 큰 비공식 주거 지역으로, 2010년 이후 여러 차례의 화재가 발생한 지역이기도 하다. 낙후되거나 기준 미달의 농촌 지역에서 근무하는 외국인 노동자는 비닐하우스에서 묵기도 한다.
46. 특별보고관은 대한민국 공무원들이 고시원, 쪽방, 비닐하우스 그리고 기타 비공식 주거가 국제인권법 하의 적정한 주거 기준에 미달한다는 점을 인지하고 있다는 사실에 안도한다. 일곱 명의 목숨을 앗아가고 열두 명의 부상자를 낳은 2018년 11월 9일 고시원 화재 사건을 보면 적절치 못한 주거 환경과 안전설비 미비 문제를 시급하게 해결해야 함을 알 수 있다. 27 )
47. 특별보고관은 한국 정부가 아직 지속가능개발목표의 11번 목표, 11.1번 세부목표와 정부의 인권 의무에 따라 이러한 비공식 주거를 개선하고 거주자들의 적정한 주거에 대한 접근을 보장하는 계획을 수립하지 않은 것을 우려한다.
4. 홈리스
49. 시민사회단체에 따르면, 이 수치는 비닐하우스와 움막뿐만 아니라 고시원, 쪽방 그리고 컨테이너 등 기준 미달의 비공식 주거 환경에서 살아가는 사람을 포함하면 26만 2천 명까지 치솟는다.
50. 거리 홈리스의 증가 요인으로는 아시아 금융위기뿐만 아니라 수익성이 좋은 게스트하우스로의 변경을 위해 시내 중심지에서 쪽방 같은 부담가능한 소형 주거지의 수가 감소한 것을 꼽을 수 있다.
51. 특별보고관은 서울역과 그 주변에서 살아가는 다수의 홈리스들을 만나 이야기를 나누었다. 홈리스들은 주거가 없는 상황을 이유로 차별, 사회적 낙인, 강한 수치심 등을 느꼈다고 이야기했다. 쪽방, 고시원, 여관 또는 비닐하우스와 같은 기준 미달의 주택이나 홈리스 시설 또는 거리에서 살아가는 취약계층에게 장기적이고 적정한 주거 문제 해결을 보장하기 위한 정부의 정책 시행은 충분치 못했다.
52. 한국에서 홈리스 상태가 일반적으로 범죄로 받아들여지지는 않지만, 한국 국내법은 공공장소에서의 구걸을 금지하며, 공공 안전이 우려된다는 이유로 공원 등에서 노숙인들을 강제로 쫓아내려는 시도를 하기도 했다. 특별보고관은 다리 아래에서 사람들이 잠을 자는 것을 막으려는 목적으로 설계된 건축물 등을 직접 목격했다.
53. 특별보고관은 2011년부터 철도역에서 잠을 자는 것을 금지한 것 외에도 기차역의 홈리스들을 쫓아내기 위한 목적으로 보안회사를 고용한 점에 대해 여전히 우려한다. 특별보고관은 또한 고정적인 주소 없이는 생계급여와 주거급여를 신청할 수 없다는 점을 우려한다. 이는 거리 홈리스들의 생활환경 및 주거 환경 개선을 매우 어렵게 만들고 있다.
54. 특별보고관은 경찰청이 홈리스에 대한 지역사회 경찰활동 방식을 채택할 것을 권장한다. 특별보고관은 2012년에 코레일이 홈리스의 사회 재통합을 지원하고자 시간제 일자리 프로그램을 마련한 것을 환영한다. 특별보고관은 또한, 한국을 방문하고 돌아간 후, 해당 프로그램이 서울역뿐만 아니라 부산역, 대전역 그리고 청량리역까지 확대되었다는 소식을 들어 기뻤다. 서울역의 초기 참가자 240명 중 20명은 추후 코레일이 직접 고용했으며, 65명은 다른 공공 및 민간 부문 일자리를 찾았다. 하지만 시간제 고용인들의 월급은 기초 생계비보다 적었다.
55. 한국은 홈리스 문제의 심각성에 대해 인지하고 있지만, 정부에게 국제인권 의무, 지속가능개발목표 그리고 도시 의제에 기반을 두어 홈리스 근절을 목적으로 그 근본 원인을 파악하고 해결하려는 계획은 없는 것으로 보인다. 또한 특별보고관은 홈리스에게 장기적으로 적정한 주거 선택지를 보장하기 위한 계획에 대해서도 듣지 못했다.
5. 도시 재개발 및 재건축
56. 한국에서는 그동안 재개발 및 재건축이 대규모로 자주 진행되어왔지만, 특별보고관은 강제퇴거와 철거, 재건축을 진행하던 방식에서 벗어나, 원치 않는 이주를 최소화하고 지역사회의 생활환경을 개선하려는 목표를 가지고 거주자들과의 협의 후 소규모 도시 재생 사업에 집중하려는 정부의 패러다임 전환을 환영하는 바이다. 이러한 방식은 인권기반 접근 방식과 일치한다.
57. 하지만 대규모 철거와 재건축을 진행하던 기존의 정책이 완전히 사라지지는 않았다. 특별보고관은 한국에서 이미 철거와 재건축이 예정되었던 다수의 프로젝트는 여전히 기존 정책대로 진행되고 있다는 정보를 얻었다. 예를 들어, 2018년 4월, 부산시는 기존에 계획된 171개의 대규모 재개발 및 재건축 프로젝트를 계속하기로 했다. 특별보고관은 이러한 기존에 계획되었거나 현재 진행 중인 대규모 재개발 프로젝트에 대한 재평가가 이루어지고, 이것이 국제 인권 기준에 부합하는 방식으로 진행되기를 희망한다.
58. 어떤 지역이 재건축 지역으로 지정되기 위해서는 적어도 ‘주택 소유주’의 75 퍼센트가 동의해야 한다. 주택 소유주들은 재건축이 완료되면 우선적인 주택 제공을 보장받는다. 하지만 재건축 관련 지역 인구의 약 70 퍼센트를 차지하는 ‘세입자’들에 대해서는 정부 또는 주택 소유주들이 충분히 협의하지 않고, 몇몇 세입자들은 기존 거주지에 근접한 위치에 새로 집을 구하기엔 보상이 충분치 못하다고 주장한다. 특별보고관은 또한 민간 개발업자가 거주자에게 폭력을 행사하거나 위협을 가하기도 한다는 충격적인 보고를 들었다. 강제퇴거가 임박한 몇몇 사람들은 집에 남아서 버티는 것 말고는 항의할 수 있는 방법이 아무것도 없는 상황이라 무력감을 느낀다고 이야기했다.
59. 특별보고관은 재건축이 진행 중이며 사전 협의, 보상 또는 적절한 이주 지원 없이 강제퇴거 당한 거주자들이 있는 서울 아현동을 방문하였다. 경찰은 주택을 철거하라고 개발자가 고용한 사람들로부터 거주자들을 보호하는 데 실패했다고 추정된다. 30 ) 해당 지역은 2003년 재개발 지역으로 지정되었지만 2018년 퇴거 및 철거가 시작되기 전 10년이 넘는 기간 동안 재개발 계획은 미뤄진 상태였다. 방문하는 동안 특별보고관은 민간 철거업체가 거주자들을 집에서 쫓아내기 위해 사람이 사는 집의 문과 창문을 부수고, 해당 지역에 사람이 살기 어려운 환경을 만들기 위해 거리에 쓰레기를 뿌리는 등 비정상적인 방법을 사용하는 것을 직접 목격했다.
61. 특별보고관은 서울시에서 아현동 강제퇴거의 적법성 여부를 평가하기 위한 조사를 시작했다는 소식을 들었다. 이러한 조사를 할 때는 반드시 국제인권법을 위반한 사례가 하나라도 있었는지 분석해야 한다.
62. 특별보고관은 현재의 재개발과 재건축에 관한 법체계가 적정한 주거에 대한 권리, 강제퇴거에 대한 일반논평 7(E/1998/22), 개발로 인한 퇴거와 이주에 관한 기본 원칙과 지침 (A/HRC/4/18)에 완전히 부합하지 못하는 것은 아닌지 우려한다. 이러한 인권 기준은 국가가 이주에 대해 모든 대안을 찾아보고, 재개발 계획의 기획 및 시행 단계에 주택 소유주 또는 세입자를 막론하고 모든 거주자가 협의하고 참여하며, 그 어떠한 개인도 재개발과 재건축 사업의 결과로 홈리스나 주거 취약 상태가 되어서는 안 되며, 경제적 부담 가능성을 포함해 모든 적정성 기준을 충족하는 대안적 주거가 제공되며, 거주자가 퇴거 관련 법적 청구권에 접근할 수 있어야 한다고 명시한다.
63. 특별보고관은 2016년에 한국 경제개발기금과 한국수출입은행이 비자발적 이주에 관해 개선된 규정을 포함하는 세이프가드 정책을 채택했음을 인지한다. 특별보고관은 이러한 세이프가드 정책 채택을 환영한다. 하지만, 국내보다 국외 개발 프로젝트의 영향을 받은 지역사회와 개인을 보호하는 기준이 더 강력하고 국제인권기준에 더 부합한다는 사실은 당혹스럽다. 특별보고관의 의견으로는 해외에서 진행하는 프로젝트 때문에 해외에 거주하는 사람들에게 지원하는 혜택은 국내에서도 지원할 수 있고, 지원해야 한다.
6. 금융화
64. 1990년대 초, 주택 가격 안정화는 정부의 최우선 과제였고, 정부는 주택을 집을 소유하는 동시에 그곳에 실제로 거주할 사람에게 공급하며 투기를 억제하려 했다. 투기가 집값 상승의 주요 원인이라는 시선이 많았고, 토지에 대한 외국인 투자는 1994년까지 엄격하게 금지되었지만 낮은 주택 수요로 인해 정부가 외국인의 상업용 부동산 소유를 제한적으로 허가하며 바뀌었다. 33 ) 1996년 OECD에 가입한 후, 대한민국은 규제 완화에 주의를 기울이기 시작했고 주택 시장에서 집값을 유지하고 투기를 억제하는 역할을 했던 규제를 풀기 시작했다. 또한, 부동산 시장 규제 완화는 1998년 국제통화기금(IMF)의 구제금융 제공 조건 중 하나였다. 34 ) 이 두 사건으로 인해 55%로 제한되었던 외국인 소유 지분 상한선 폐지, 해외 금융기관의 제한 없는 국내 은행에서의 자본 구매 등 주택의 금융화로 이어진 정책들이 나타나기 시작했다.
66. 특별보고관은 현 정부가 서울과 부산의 몇몇 지역에서 투기를 제한하기 위해 주택담보대출 규정과 신규 건물 전매제한을 강화했다는 소식을 듣고 기뻤다. 가계부채 증가를 우려하여 과도한 대출을 막고자 두 번째 주택 구매를 위한 담보대출 기준도 강화될 것이다. 37 ) 이에 더해, 정부는 현재 한국 내 가장 과열된 시장을 면밀하게 추적하고 분류하여 해당 지역을 적합하게 지정하고 그곳의 집값 안정화를 위한 조치를 시행하고 있다.
67. 전세 제도의 성격상, 임대인들은 빠르게 다주택자가 될 수 있고, 이는 주택 시장 금융화로 이어지며 집값 상승의 원인이 된다. 특별보고관은 2018년 4월에 제정된 신규 법률이 다주택자가 제대로 주택을 등록하고 세금을 내도록 하여 투기를 줄이는 역할을 하게 될 것이라고 들었다.
68. 한국의 국민연금공단은 5천 9백 60만 달러의 자산을 보유하여 그 규모가 세계 3위 수준이다. 지난 10년간, 국민연금공단은 포트폴리오를 다양화하고, 손실의 위험을 낮추고, 수급자에게 연금을 보장할 수 있다는 점을 보여주기 위해 해외 부동산 투자 등 해외 투자를 늘려왔다.
69. 한국의 급속한 고령화뿐만 아니라 점점 늘어나는 연금 기여자 대비 수급자 비율로 인해 국민연금공단은 높은 수익률을 올리도록 압박을 받고 있다. 그러므로 국민연금공단은 유동적 주식시장 또는 저금리 채권에만 의존하지 않고 높은 투자 수익을 올리기 위해 ‘지리적 위치를 고려한 부동산 분산 투자를 다양화’해야 한다는 압박을 받고 있다. 38 )
70. 국민연금공단의 대체 자산 목록 중 부동산 투자는 가장 큰 비율을 차지하고 있으며, 대체투자 비율도 2005년 0.5 퍼센트에서 2016년 11.4 퍼센트까지 상당히 많이 증가했다. 비록 국민연금공단이 자신들이 아는 한 주거용 부동산에는 오직 작은 비율만 투자가 이루어지고 있다고 이야기했지만, 특별보고관은 부동산 투자가 주거권 실현에 부작용을 미칠 수 있다는 점에 대해 충분히 숙고하지 않은 채 내린 결정은 아닌지 우려한다. 전 세계의 주거용 부동산에 대한 투자 흐름은 수많은 국가에서 주택 가격의 심각한 상승에 기여했다. 부동산 투자는 그 자체로는 부정적인 것은 아니다. 하지만, 공공 연금 재단이 사회적 목표를 이루려는 목적에서 사회 또는 공공주택에 투자하는 것과, 투자로 인해 주거권 실현에 부작용이 있지 않을지 전혀 고려하지 않은 채 수익을 극대화하려는 의도로 주요 지역의 주거용 부동산에 투자하는 것에는 큰 차이가 있다.
IV. 차별과 사회적 배제
A. 여성, 청년 그리고 노인
71. 위에서 언급하였듯, 대한민국은 급격한 인구구조 변화를 겪었고, 이런 맥락에서 여성, 노인뿐만 아니라 청년층의 주거 문제 해결을 위해 별개의 조치가 필요하다.
73. 이혼, 별거 또는 사별한 여성의 경우, 특히 아이가 있다면 더욱, 주거 진입에 있어서 더 심한 차별을 겪는다. 싱글맘에 대한 사회적 낙인은 싱글맘을 기피 세입자로 만든다. 특별보고관은 한국 정부가 빈곤 속에 살아가는 한부모 가정을 줄이기 위해 2019년에 한부모 가정의 아이들을 위한 지원금을 늘렸다는 소식을 환영한다. 이혼 후 재산이 동등하게 분배되는 것이 아니라 배우자 각각의 상대적 기여도에 따라 분배되기 때문에 여성은 이혼 후 상당한 불이익을 겪는다. 이혼한 배우자가 사망한 경우, 재산이 남성 배우자 명의로 되어있으면 여성 배우자는 상속을 받지 못한다. 41 )
74. 청년은 부담 가능하고 적정한 주거에 접근하는 데 심각한 장벽에 직면한다. 2005년과 2015년 사이, 서울의 1인 가구 수는 다섯 배 증가했는데, 이 중 거의 절반이 청년이다. 42 ) 하지만 정부의 주택정책은 여전히 부부 또는 가족으로 구성된 가구에 집중 되어있고, LH가 제공하는 공공주택 세입자 중 오직 8.8 퍼센트만이 1인 가구다. 대부분 학생과 청년으로 구성된 임대 아파트의 임대료와 품질에 대해서는 정부의 별다른 규정이 없으며, 이로 인해 청년은 소득의 많은 부분을 기준 미달의 주거에 소비하도록 강제된다.
75. 노인의 거의 절반이 상대적 빈곤과 가난한 생활환경에서 살아가며, 주택 소유주가 아닌 경우엔 특히 더 그렇다. 가족 구조의 변화로 인해, 노인들은 더 이상 자녀나 친척들이 돌봐 주는 것에 의존할 수 없고, 65세 이상 1인 가구 비율은 급격하게 늘고 있으며 2035년에는 39.2 퍼센트를 기록할 것으로 전망된다. 43 ) 사회보장연금은 항상 평균 임대료에 비례하는 것은 아니며, 특히 여성 노인의 경우 일반적으로 낮은 액수의 연금을 받는다.
76. 노인은 고시원과 쪽방 등 비공식 거주지에 사는 가장 큰 규모의 집단 중 하나다. 이들의 집은 주로 도심에 위치하여, 도시 재개발 사업의 영향에 취약한 경향이 있다. 2010년, 아시아인권위원회는 대부분 노인으로 구성된 고척 시장 세입자 수 백 명의 강제 퇴거 문제와 관련해 우려를 표했다. 위원회는 정부가 재개발 사업은 “민간 문제”라는 핑계를 대며 개입에 실패했고, 이 때문에 취약계층의 주거권 보호가 제대로 이루어지지 않았다고 이야기했다. 44 )
77. 물론 노인이 마주한 문제를 해결하기 위해 노력을 더 들여야 하지만, 특별보고관은 정부가 이와 관련해 몇몇 긍정적인 절차를 밟은 점에 대해 칭찬한다. 2009년과 2017년 사이 노인에게 통합 사회 서비스가 포함된 공공주택 150만 호를 제공할 목적으로 진행된 보금자리 프로그램이 그 예이다. 2017년에는 서울특별시가 지난 5년간 독거노인을 위한 맞춤형 임대주택을 포함해 105,770호의 공공임대 주택을 제공했다고 발표했다.
B. 이주 노동자
78. 광산업, 제조업 그리고 농업 분야의 이주 노동자 수요가 늘어나며 한국 내 외국인 인구는 작년 한 해 동안 상당히 증가했다. 2017년 기준, 한국에는 218만 명의 외국인이 거주하고 있다. 45 ) 이주 노동자는 정부의 주거 정책에서 배제되는 경우가 많다. 근로기준법 또는 외국인 근로자의 고용 등에 관한 법률은 현재까지 이주 노동자의 적정한 주거에 대한 접근 문제를 제대로 다루지 못했다. 이주 노동자는 공공임대 주택과 공공주택 혜택에서도 배제되는데, 이는 경제적·사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약의 제2조 2항, 제9조 그리고 제11조 1항에 대한 명백한 위반이다.
79. 국가인권위원회에서 수행한 실태조사에 따르면, 농업 분야에 종사하는 이주 노동자의 생활환경이 매우 좋지 못하다고 한다. 고용주가 제공하는 기숙사는 비닐하우스 또는 컨테이너 등의 가건물 또는 구조물이고, 천막이나 판자로 이루어졌으며, 화장실이나 샤워 시설이 미비한 경우가 많다. 46 ) 특별보고관은 실제로 한 곳을 방문했다. 국가인권위원회는 2013년과 2017년에 각각 정부에 이주 노동자의 주거 환경을 개선할 것을 권고한 바 있다.
80. 고용노동부는 최근에 고용주가 적절한 식사 또는 숙박을 제공하지 않을 경우 이주 노동자가 사업장 변경을 요청할 수 있도록 하는 입법예고를 했다. 물론 이주 노동자가 고용 상태를 조정하는 것을 막는 모든 제한을 철폐해야 하지만(CESCR, 최종 권고문, E/C.12/KOR/CO/4, 37항), 이 새로운 규정도 한 단계 앞으로 나아가는 것이다.
C. 장애인
81. 2008년에 한국 정부는 장애인의 권리에 관한 협약을 비준했고, 해당 협약 제19조는 장애인이 지역사회에서 자립할 수 있도록 정부가 적극적인 조치를 해야 한다고 명시하고 있다. 그럼에도 불구하고, 여전히 3만 명 이상의 장애인이 장애인 시설에서 살아가며 정신장애를 가진 7만 8천 명의 사람들이 정신병원에서 지낸다고 한다. 장애인의 지역사회에서의 자립을 촉진하고 지원하기 위한 전략이 부족하므로 오직 개인적 또는 가족의 지원을 받을 수 있는 운이 좋은 개인들만 시설이 아닌 곳에서 살 수 있다.
82. 정부가 장애인의 권리를 보호하기 위한 법률을 제정했지만, 47 ) 유엔 장애인권리위원회는 이러한 법률이 효율적으로 이행되지 않는다는 우려를 표했다. 48 ) 특별보고관은 정부가 점수를 매겨 장애인의 지원 수준을 결정했던 기존의 장애등급제를 폐지했다는 소식을 듣게 되어 기뻤다. 특별보고관은 장애등급제가 2019년 7월에 생활 지원 적격성을 결정하는 더 포괄적인 평가 기준으로 대체될 것이라는 소식을 들었다. 49 ) 특별보고관은 정부가 특별보고관의 주거권과 장애인에 대한 보고서(A/72/128)를 검토할 것과 장애인 개인의 특성, 상황과 욕구에 따라 생활 지원 적격성 기준을 설정하길 촉구한다.
D. 성소수자
83. 특별보고관은 한국의 성소수자가 일상에서 다양한 형태의 차별을 받는다는 이야기를 들었다. 성소수자는 일련의 차별적인 법률과 관행 때문에 주거권을 제대로 누리기 힘들다. 같은 맥락에서 한국은 임대주택 정책 측면에서 신혼 이성애자 부부를 우선시하는 조치를 취한 반면 성소수자 부부에 대해서는 고려하지 않았다. 더 나아가, 한국의 상속법이나 임대차 관련 법 모두 동거하던 성소수자 부부 중 한 명이 사망했을 경우, 그 파트너에게 거주권을 보장해주지 않는다.
84. 트랜스젠더는 주거에 접근할 때 거대한 장벽과 마주친다. 불임 수술을 포함해 성인지 측면에서 외과 수술을 받아야 하는 트랜스젠더는 정부 발행 신분증에서 성별 표시를 바꿀 수 없다. 특별보고관은 신분증에 적힌 성별과 성 정체성이 일치하지 않는 사람들이 주택임대와 관련해 큰 어려움에 직면했던 사례를 들었다. 의심과 사회적 낙인으로 인해 많은 임대인들이 트랜스젠더에게는 집을 임대하기를 거부한다. 이에 더해, 트랜스젠더와 젠더 비순응 청소년이 가정폭력에 시달리고 가출할 경우, 일반적으로 성별을 구분해서 수용하는 쉼터에 접근하기 어려워 결국 홈리스가 될 위험에 처하게 된다.
85. 성소수자와의 만남 당시 특별보고관은 성소수자가 직면한 장벽이 여성가족부의 “정책적인 관심 밖”에 있다는 이야기를 듣고 경악했다. UN 경제적·사회적 및 문화적 권리위원회는 최종견해에서 한국이 성소수자 차별에 대해 법률상 및 사실상의 차별을 철폐하기 위한 효율적인 조치를 취하고 “사회보장, 생식 건강, 주거와 관련된 차별적이거나 차별적인 영향이 있는 법 조항 또는 규정을 수정” 할 것을 권고했다(E/C.12/KOR/CO/4, 25 (b)항). 특별보고관은 2017년 8월에 대법원이 정부에게 성소수자 재단이 자선단체 법적 등록하는 것을 허가하라는 판결을 내렸다는 이야기를 듣고 고무되었다. 50 ) 이 판결은 성소수자가 한국 사회에서 취약계층이라는 것을 인지하고 성소수자의 주거권을 옹호하기 위해 그들의 대표들에게 힘을 실어 준 중요한 발걸음이다.
V. 사법 절차에 대한 접근
86. 특별보고관이 가장 최근의 주제별 보고서에서 주장했듯, 주거권 실현을 위해서는 권리를 가진 자가 주거권을 주장할 수 있어야 한다는 점이 중요하다 (A/HRC/40/61).
87. 대한민국 헌법은 인간다운 삶을 살아갈 넓은 범위의 권리를 담고 있다. 주거, 존엄성, 생명 그 자체의 관계에 있어서(A/71/310), 적정한 주거에 대한 권리는 이 조항에 포함된다고 해석할 수 있다. 현재까지 해당 조항은 이러한 주장의 근거로 사용되지는 않았다. 더 나아가, 특별보고관은 헌법상 주거권은 그 범위가 제한되어 있으므로 사법부가 국내법의 주거권 준수 여부 검토를 주저할 수 있다는 이야기를 들었다. 특별보고관은 만약 주거급여의 도달 범위와 수준 등 정부 정책에 대하여 체계적인 주거권 주장 사례가 발생할 경우, 사법부가 정부의 손을 들어줄 확률이 높다는 점을 알게 되었다. 특별보고관은 실제로 한 공익기업이 개인에게 서비스를 제공할 자신의 의무에 대해 소송을 제기한 사례에 대해 들었다. 법원은 해당 기업에 적극적인 의무를 부과하며 사법 당국이 주거권을 포함해 기타 적극적인 권리 주장에 개방되어 있음을 시사했다.
88. 대한법률구조공단은 113개의 사무소에서 무료 법률상담을 제공하고, 2018년 제공한 모든 상담 중 5 퍼센트가 주택임대차보호법 관련 사례였다. 주거권 주장을 위한 사법 절차에 대한 접근을 가로막는 장벽으로는 인지 수수료 등 법적 절차를 진행하는데 수반하는 높은 비용이 포함된다(E/C.12/KOR/CO/4, 7-10항 참조). 이에 더해, 한국에는 시민사회단체의 주도 아래 전략적인 소송을 통해 경제적, 사회적 및 문화적 권리를 주장하는 문화가 갖춰지지 않은 것으로 보인다. 물론 주거기본법에서 쾌적한 주거 환경에서 생활할 권리에 대해 명시하지만, 한국에서 거주자가 주거권을 주장할 방안과 방법은 개선의 여지가 남아있다.
89. 국가인권위원회는 권리자들의 진정을 접수해 조사를 진행할 수 있다. 하지만 그 조사 권한은 헌법 제10조와 제22조 사이의 권리에 관련한 것으로 제한되어 있어서, 비록 위원회가 차별 관련 진정 사항을 접수하고 조사할 수 있고 이를 통해 주거권 관련 몇몇 연구를 진행하기는 했지만, 경제적, 사회적 및 문화적 권리에 대한 조사는 제외되는 경우가 많다. 2017년 5월 기준 위원회에 접수된 진정은 대부분 차별보다는 시민적 및 정치적 권리에 관한 것이었다. 51 ) 대략 2만 건의 차별 관련 사례 중, 269건만이 주거시설 차별과 관련이 있었다. 52 )
90. 특별보고관은 주택임대차보호법에 대한법률구조공단 각 지부에 분쟁조정위원회를 설립하는 조항이 있다는 사실을 알고 있다. 해당 위원회는 임대료 및 보증금 상승 또는 인하와 임대차 기간 및 유지보수 사안 등에 대해 심의하고 관련 분쟁을 중재할 수 있다. 53 ) 분쟁조정위원회가 2017년에서야 설치되었기에, 주거 분쟁 사례에서 위원회가 입주자 보호를 위한 효율적인 해결방법을 제공하는지 평가하기엔 아직 매우 이르다.
91. 특별보고관은 서울특별시가 한국 내에서 인권 정책을 시 수준에서 이행할 때 주도적인 역할을 맡아왔다는 사실을 환영한다. 그 일환으로 설립한 시민인권침해구제위원회는 시 행정 차원과 시로부터 금전적인 지원을 받는 복지기관 등을 포함한 공공기관과 공기업 관련 인권 침해 진정을 접수하고 조사할 수 있는 메커니즘이다. 위원회의 권고를 받은 기관과 단체는 두 달 내에 서울시 인권팀에 권고사항 이행을 위해 어떤 후속 조치를 취했는지 알려야 한다. 위원회는 또한 인권에 영향을 미치는 시 규정과 정책에 대한 권고를 할 수 있다. 많은 주거 관련 사안이 지방 당국의 업무 범위 내에 있기 때문에, 이러한 종류의 메커니즘은 지역 수준에서 사법 절차에 대한 완전한 접근을 제공하기 위한 중요한 발걸음이다. 54 )
92. 서울특별시는 더 나아가 서울지방변호사회의 회원이 포함된 철거 현장 인권지킴이단을 만들었다. 인권지킴이단은 인권 모니터링을 통해 철거 현장의 거주자 보호를 목적으로 한다. 이름에서도 알 수 있듯 철거 현장 인권지킴이단의 주요 역할은 “거주자가 자발적으로 그리고 평화롭게 집을 떠나도록” 설득하고 “거주자에 대한 폭력을 예방하기 위해 퇴거 현장에서 일어나는 절차”를 전체적으로 감시하는 것이다. 55 ) 인권지킴이단은 30곳 이상의 철거 현장에서 모니터링을 진행했지만, 지킴이단이 예를 들어 퇴거와 철거 명령에 대한 법적 분쟁 상황에서 퇴거와 이주에 직면해 있는 주택 소유주와 세입자의 적정한 주거에 대한 권리의 보호까지 지원하는지는 분명하지 않다.
VI. 결론 및 권고사항
93. 대한민국은 점진적으로 주거권을 실현하기 위해 상당한 노력을 해왔다. 한국 정부는 특별보고관의 방문 후에도 주거권을 인정하고 그것을 실행하기 위한 법안과 정책을 제공하려는 노력을 계속했다. 지난 50년간 대한민국은 한국 내 주택 품질 및 공급에 있어 커다란 발전을 거듭했다. 수자원과 위생시설에 대한 접근 그리고 인구 과밀 문제가 많은 부분에서 해결되었다. 그리고 어쩌면 가장 두드러진 발전은 바로 정부가 전 세계에서 가장 큰 규모의 공적자금을 지원하는 주택 프로그램을 실행했다는 점이다.
94. 특별보고관은 이러한 발전에도 불구하고 주택 품질, 안전 그리고 경제적 부담 가능성 등의 몇몇 요소가 특히 저소득 가구와 취약계층에게 심각한 문제로 남아있다는 점을 우려한다.
95. 30만 명 이상이 계속해서 기준 미달의 시설 또는 비공식 거주지에 살고 있다. 수도권 지역의 재건축과 재개발 사업은 이에 영향을 받는 사람 들과의 협의 없이 진행되고 있으며 이로 인해 강제로 퇴거 되거나 이주하는 사례가 생기고 있다. 넓은 의미로 정의한 경우, 홈리스는 한국에서 26만 명 이상에게 영향을 미치는 중대한 문제다. 몇몇 취약계층은 사회보장 제도에서 제외되어 있고, 수급을 받는 경우에도 충분히 받지 못하고 있다. 한국의 사회경제적 현실에 제대로 대응하기 위해 전세 제도에 대한 추가적인 규제가 반드시 필요하다.
96. 특별보고관은 본 보고서에 서술된 주거 문제는 해결 가능하다고 믿으며 특히 인권과 주거권 실현을 위한 정부의 굳은 의지를 고려하면 해결될 것이라 확신한다. 한국 정부는 대한민국에 거주하는 모든 이를 위해 적정한 주거에 대한 권리를 실현하고 개선하기 위한 역량, 재정 자원, 계획 수립 능력을 갖추고 있다.
97. 본 보고서의 윗부분에서 언급된 권고사항에 더불어, 특별보고관은 대한민국 정부에 다음의 사항을 권고한다.
(a) 주거기본법(2015)은 국제인권법과 국제인권기준을 반영하도록 개정되어야 하며 특별보고관의 주거 전략에 관한 보고서(A/HRC/37/53)의 내용과 그 방향이 일치해야 한다. 해당 법을 시행할 때, 정부는 주거권의 점진적 실현을 위해 반드시 최대한의 가용 자원을 활용해야 한다. 또한, 정부는 필요시에 관련 이해관계자와 시민사회 기관과의 협의를 거쳐 주거기본법 시행에 대해 검토하고 관련 정보를 갱신해야 한다.
(b) 정부는 권리기반 주거 전략에 관한 특별보고관의 보고서(A/HRC/37/53)에 명시된 인권 원칙에 따라 다양한 주거 프로그램과 정책이 함께 어우러져 일관성 있는 국가 행동 계획 또는 전략을 형성하도록 해야 한다.
(c) 정부는 2030년까지 지속가능개발목표, 그 중에서도 11번 목표와 11.1번 세부목표에 맞추어 노숙인복지법에 정의된 홈리스의 발생을 예방하고, 줄이고 근절하기 위한 계획을 시급히 마련해야 한다. 정부는 반드시 홈리스가 장기적 주거에 대한 선택지를 가질 수 있도록 하고, 모든 공무원, 그 대리인, 민간 경비 인력을 포함한 제3자들이 폭력이 아닌 존엄과 존중으로 홈리스를 대하도록 보장해야 한다.
(d) 경제적으로 부담 불가능한 주택이 늘어나는 문제를 해결하기 위해, 정부는 다음과 같은 조치를 취해야 한다.
(i) 평균 임대료에 상응하고 물가상승률을 반영한 수준으로 주거급여를 인상해야 한다.
(ii)차별받지 않을 권리와 평등권에 따라 소득수준 등의 자격을 갖춘 성소수자, 외국인 거주자, 고정 주소가 없는 이들을 포함한 모든 이에게 사회보장과 주거급여를 보장해야 한다.
(iii) 거주용 부동산 소유주가 전세 제도를 단계적으로 폐지하도록 장려하는 조치를 취해야 한다. 이런 측면에서 첫 번째로 정부는 임대료 인상 상한제와 더 오랜 기간 거주를 허락하는 민간임대주택 특별법에 따른 다주택자의 임대사업자 등록을 의무화해야 한다. 이런 조치는 임대주택 거주자의 거주 안정성을 향상시킬 것이다.
(iv) 장기 임대가 가능한 공공임대주택을 충분히 제공하고 최저소득계층의 공공임대주택에 대한 접근성 강화를 위해 보증금 면제 제도를 유지해야 한다.
(v) 일상생활비용을 충당할 소득을 올리지 못하는 노인 주택 소유주가 금전적 어려움을 이유로 그들의 주택에서 나가게 되는 일이 없도록 역주택담보대출 제도를 계속해서 촉진해야 한다.
(e) 청년, 성소수자, 이주민, 노인, 장애인 등 취약계층을 위한 주택의 적정한 공급을 보장하기 위해 정부는 주거약자 지원에 관한 법률을 개정하여 주거약자를 위해 할당된 주택 비율을 수요에 맞춰야 한다.
(f) 공공임대주택과 사회보장 프로그램은 반드시 차별이 금지되어야 하며, 고정된 주소가 없는 자, 외국인 거주자, 이주민 그리고 성소수자 등이 이에 접근 가능토록 해야 한다.
(g) 정부는 민간 건설사와 개발자가 공급하는 신규 주택의 일정 비율은 임대 또는 소유의 방식으로 저소득 거주자에게 할당하도록 하는 규정을 제정할 것을 고려해야 한다.
(h) 정부는 거주자와 협의를 거치고 지속가능개발목표의 11번 목표와 11.1번 세부목표를 이루기 위해 전념하며 고시원, 쪽방, 비닐하우스 등 국제인권법 상의 최소 적정 주거 기준에 미달되는 모든 주거지의 품질과 안전 개선을 위한 국가 전략을 반드시 마련해야 한다. 정부는 기준 미달 주거지를 개선한 결과가 부담가능성의 감소, 홈리스의 증가, 가난한 사람들의 시설 수용으로 이어지지 않도록 보장해야 한다.
(i) 강제퇴거는 심각한 주거권 침해이며, 절대로 일어나서는 안 되는 일이다. 정부는 도시 지역의 재건축과 재개발에 관한 법체계, 정책, 관행이 경제적ㆍ사회적 및 문화적 권리위원회의 일반논평 7, 개발로 인한 퇴거와 이주에 관한 기본 원칙과 지침 및 적정한 주거에 대한 권리를 포함한 국제인권법을 완전히 준수하도록 해야 한다.
(j) 정부는 연금공단 등의 국내외 투기를 줄이기 위해 주택에 대한 금융 투자를 계속해서 규제하고 외국인의 부동산 투자에 대한 규제 재도입을 고려해야 한다.
(k) 국민연금공단과 한국의 기관 및 민간 투자자는 UN 기업과 인권 이행 지침(A/HRC/17/31)의 권고에 맞춰 인권 실사를 실시해야 한다. 이 과정에서 강제퇴거 등 국내 또는 국외 투자의 직접적 또는 간접적 인권 침해 여부와 민간 매입으로 인한 공공주택 수 감소 또는 젠트리피케이션으로 인한 부담가능한 주택 수의 상당한 감소 등 적정한 주거에 대한 권리에 대한 부동산 투자의 부작용 여부를 평가해야 한다.
(l) 정부는 국제인권법에 맞춰 주거에 대한 차별로부터의 보호를 보장해야 한다. 이에는 다음의 내용이 포함된다.
(i) 주거 지원, 쉼터, 민간 임대 주거시설 등 모든 형태의 거처에 적용 가능한 차별금지법을 제정할 것. 여기에는 여성과 동성 파트너십의 성소수자에 대한 상속권 및 재산권을 동등하게 보장하는 내용을 포함해야 한다. 해당 법안은 국가인권위원회에서 시행 및 감독하여야 하고, 권리를 주장할 수 있는 메커니즘을 포함해야 한다.
(ii) 취약계층이 임대인으로부터 차별받지 않도록 여성, 특히 싱글맘과 성소수자가 겪는 사회적 낙인과 차별에 맞설 수 있는 교육 캠페인을 마련할 것. 이는 여성가족부가 시행할 수 있으며 이를 통해 여성가족부는 정책에 성소수자를 포함시키는 방향으로 정책 포커스를 재정립할 수 있다.
(iii) 장애인의 권리에 관한 협약의 제19조에 명시되었듯, 장애인이 시설보다는 지역사회에서 자립하여 살 수 있도록 촉진하고 지원하는 국가 전략을 채택할 것 (CRPD/C/PRT/CO/1, 38-39항 및 특별보고관의 보고서, (A/72/128) 참고.). 이러한 맥락에서, 정부는 장애인이 가족과 함께 거주하거나 지역사회에서 자립하여 살아갈 수 있도록 보장하기 위해 적정한 주거와 사회적 지원을 제공해야 한다.
(iv) 모든 이주노동자와 그 가족의 권리 보호에 관한 국제협약을 비준할 것.
(m) 주거권 관련 사법 절차에 대한 접근성 향상을 위해 다음과 같은 조치를 취해야 한다.
(i) 헌법재판소는 사회권에 관한 주장들을 들어야 하며, 헌법을 국제인권법의 내용에 부합하는 방향으로 해석해야 한다.
(ii) 비정부기구와 변호사들은 주거권에 대한 청구가 적절한 사법 절차를 거칠 수 있도록 해야 한다.
(iii) 정부는 경제적·사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약 선택 의정서를 비준해야 한다.
(iv) 정부는 임차인에 대한 법률상담 및 지원을 제공하기 위한 제도적 장치를 강화해야 한다.
(v) 정부는 서울특별시의 모델을 따라 지역정부 차원에서 인권 관련 진정 처리 메커니즘을 마련할 수 있도록 권장해야 하며, 강제퇴거로부터 임차인을 효율적으로 보호하기 위해 현재의 모니터링 메커니즘을 더 강화해야 한다.
각주
1)
통계청, 2017년 인구주택총조사 및 2017년 사회적 지표, http://kostat.go.kr.
2)
상동
3)
출처는 2015년 OECD 데이터, https://stats.oecd.org/index.aspx?queryid=58290
4)
상동
5)
2015년 6월 22일 13378번 법안 및 2017년 11월 28일 15120번 법안에 의해 개정
6)
모든 관련 국내법은 elaw.klri.re.kr에서 영어와 한국어로 확인 가능
7)
경제적·사회적 및 문화적 권리위원회 일반논평 4
8)
상동, 법률 제13378호 제5조 12항, 2015년 6월 22일.
9)
박경환, 박미선 저, “대한민국의 주거 정책”, 아시아개발은행 연구소, 조사 보고서 570번 시리즈, 2016년 4월, p. 3-4.
10)
국토교통부에서 특별보고관에게 제공한 통계
11)
출처: 국회의원 윤소하의 요청에 따라 국토교통부가 제출한 자료
12)
통계청, 2017년 인구주택총조사
14)
OECD의 Affordable housing database, indicator HC2.2 참고. 다음 주소에서 확인 가능: http://www.oecd.org/social/affordable-housing-database.htm.
15)
국토교통부에서 특별보고관에게 제공한 자료, 2018년 5월, p.6.
16)
상동, p. 4.
17)
“Burden of buying a house in Seoul hits 6-year high”, 코리아 헤럴드, 2018년 3월 19일.
18)
“Surging apartment prices frustrate Seoul residents”, 코리아 헤럴드, 2019년 1월 10일.
19)
더 포괄적인 정보는 OECD의 “Housing Dynamics in Korea: Building Inclusive and Smart Cities”, (OECD, 2018년 파리), pp. 81-85에서 확인 가능
20)
법률 제12333호, 2014년 1월 24일.
21)
이는 중위소득의 50퍼센트 미만인 상대적 빈곤 기준보다도 낮다. “Govt, softens eligibility rules for welfare subsidies”, 코리아 헤럴드, 2018년 6월 22일 기사도 참고.
22)
통계청, 2017년 주거실태조사, http://kosis.kr/eng/ 이용 가능.
24)
법률 제3379호, 1981년 3월 5일. 법률 제14175호, 2016년 5월 29일, 일부개정.
25)
“6.8 years needed to own a home”, 코리아 헤럴드, 2018년 5월 9일
26)
서울특별시, “Housing Seoul: Improving the Quality of Life”, 서울시장, 주택정책부, 2016년 10월 12일, p.148.
27)
김재흔, “Fire at housing facility in Seoul kills seven”, 코리아타임즈, 2018년 11월 10일, https://www.koreatimes.co.kr/www/nation/2018/11/281_258419.html
28)
법률 제10784호, 2011년 6월 7일. 법률 제14882호, 2017년 9월 19일, 일부개정.
29)
이태진 외, 2016년 노숙인 실태조사, 보건복지부, www.mohw.go.kr/react/al/sal0301vw.jsp?PAR_MENU_ID=04&MENU_ID=0403&CONT_SEQ=342148&page=1 참조
30)
주거권 관련 업무를 진행 중인 몇몇 한국 비정부기구가 2018년 12월 10일 제출한 자료 참고
31)
이소정, “Death of evictee raises call for action on resettlement”, 코리아 헤럴드, 2018년 12월 17일 참고
32)
박주영, “Ahyeon redevelopment union to compensate mother of deceased evictee”. 코리아 헤럴드, 2019년 1월 10일
33)
김경환 및 조만, "구조적 변화, 주택가격의 역동성과 주택가격의 적정성", 주택학, 25권 제6호 (2010년)
34)
상동.
35)
법률 제 5559호, 1998년 9월 16일. 법률 제14839호, 2017년 7월 26일, 일부개정.
36)
상동, 제18조
37)
로이터 통신, 2017년 10월 24일, "한국은 여러 주택 소유자를 위한 모기지 규칙을 강화할 것".
38)
프라이스워터하우스쿠퍼스, “Beyond their borders: evolution of foreign investment by pension funds”(2015년), p. 36에서 확인 가능, https://www.pwc.lu/en/asset-management/docs/pwc-am-beyond-their-borders.pdf 참조.
39)
CEDAW/C/KOR/CO/8, 38항 참고
40)
상동.
41)
CEDAW/C/KOR/CO/8, 47항과 한국여성단체연합: CEDAW에 대한 비정부기구 자료 제출, p. 26, https://tbinternet.ohchr.org/Treaties/CEDAW/Shared%20Documents/KOR/INT_CEDAW_NGO_KOR_30063_E.pdf
42)
통계청, 인구주택총조사 (1990-2015년), Available at: http://kosis.kr/eng.
43)
박미선, “Housing support for Young Generation responding to socioeconomic changes”, KRIHS Special Report 2017, Vol 39, 국토연구원, p. 12.
44)
아시아인권위원회, Urgent Appeal Case, AHRC-UAC-068-2010, 2010년 5월 19일, http://www.humanrights.asia/news/urgent-appeals/AHRC-UAC-068-2010/ 에서 확인 가능
45)
출입국·외국인정책본부, 월간 통계, 2017년 12월
46)
국가인권위원회, “농축산업 이주노동자 인권상황 실태조사”, 2013년
47)
발달장애인 권리보장 및 지원에 관한 법률, 장애아동 복지지원법; 장애인차별금지 및 권리구제 등에 관한 법률
48)
UN 장애인권리위원회, 최종 권고문, CRPD/C/KOR/CO/1, 11항.
49)
장호경, "Let Everyone Shine: South Korea to Abolish Decades-Long Disability Rating System", Korea Exposé (2018년 3월 16일), 온라인: ˂www.koreaexpose˃.
50)
국제인권감시기구, "South Korea: Supreme Court Affirms LGBT Rights" 2017년 8월 4일.
51)
https://www.humanrights.go.kr/site/program/link/statisticsEng?menuid=002003005
52)
국가인권위원회, 2017년 연간보고서, p. 88.
53)
법률 제3379호, 제14-31조, 1981년 3월 5일. 법률 제14175호, 2016년 5월 29일, 일부개정.
54)
서울특별시청, “서울 인권거버넌스에 대한 소개” 참고.
55)
상동, p. 6.
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