대한민국 방문 조사 결과 보고서 (1995)
Mission to the Republic of Korea (1995)
/ 배포일 1995. 11. 21.
서론
1. 본 보고서는 인권위원회 결의 1993/45와 경제사회이사회 결정 1993/268에 따라 작성되었다. 보고서는 아비드 후세인(Abid Hussain) 의견 및 표현의 자유 특별보고관이 1995년 6월 25일부터 30일까지 대한민국 방문 중 수집한 정보와 함께, 의견 및 표현의 자유에 대한 권리 침해로 제기된 사례와 관련하여 특별보고관의 임무 영역과 관계된 활동을 하는 여러 비정부기구와 개인으로부터 입수한 정보를 분석한다.
2. 당초 특별보고관은 대한민국과 조선민주주의인민공화국 모두를 방문하고자 하였다. 그러나 조선민주주의인민공화국 정부는 특별보고관이 방문을 제안한 시기에는 안타깝게도 특별보고관을 수용할 수 없다는 입장을 밝혔다. 특별보고관은 조선민주주의인민공화국 정부가 준비되는 대로 적절한 시기에 방문이 성사되기를 진심으로 바란다.
3. 특별보고관은 보고관 임무 수행에 협조를 제공하고 아울러 방한 일정 구성 및 준비에 큰 도움을 준 대한민국 정부에 깊은 감사를 표한다. 특히, 국무위원들과의 만남을 주선하고 이번 방한을 성공적으로 마칠 수 있도록 도움을 준 외무부장관과 해당 부처 직원들에게 감사의 뜻을 전한다. 정부 관리들과의 만남 요청을 대한민국 정부에 다소 촉박하게 전달했음에도 불구하고 대부분의 요청이 수용된 점도 인상적이다. 나아가 특별보고관은 개방적인 분위기에서 방한이 이루어진 점에 주목하고 이를 감사히 여긴다. 즉, 효과적으로 계획된 방한 일정 안에서 임무 수행에 필요한 모든 관련 당사자들과 매우 자유롭게 만났으며, 특별보고관 임무와 관련된 실질적인 논의가 항상 솔직하고 건설적인 방향으로 이루어졌다.
4. 특별보고관은 보고관의 방한 일정을 효율적으로 계획 및 구성한 유엔개발계획 서울정책센터 대표와 그 직원들에게도 감사를 표한다.
5. 특별보고관은 방한 기간 동안 대한민국 정부 및 행정부 대표, 비정부인권기구 대표 및 구성원, 공인된 또는 공인되지 않은 노동조합 대표 및 조합원, 미디어 및 관련 단체 대표, 학계 인사, 사법부 및 법조계 인사뿐만 아니라 직업 활동이나 기타 경험을 통해 특별보고관 임무와 관련된 주제에 대한 특별한 지식을 가진 개인들과 만남을 가졌다. 특별보고관은 여러 만남 중에서도 특히, 비정부기구가 주선한 만남으로서 국가보안법 위반 혐의나 의견 및 표현의 자유에 대한 권리 행사와 관련된 혐의로 유죄를 선고받고 구금된 이력이 있는 자, 또는 그러한 이유로 현재 구금 중인 자의 가족과의 만남을 언급하고자 한다. 특별보고관은 비정부기구에서 활동하는 많은 남성과 여성의 용기와 결단력에도 깊은 인상을 받았다. 특별보고관이 만난 인사 명단은 본 보고서 부록에서 확인할 수 있다. 이 명단에는 특별보고관이 만난 모든 사람이 빠짐없이 포함된 것은 아니라는 점에 유의할 필요가 있다. 특별보고관은 방한 과정에서 위에서 언급한 인사 외에도 많은 다른 사람들을 만났다. 방한 중 도움을 주고자 애쓴 모든 사람에게 감사를 표한다. 또한 면담을 가졌던 사람 중 익명을 원하는 사람은 없었음을 분명히 밝히고 싶다. 특별보고관은 방한 일정을 마무리하며 기자회견을 열어 한국 방문에 대한 초기 소견을 밝혔다. 본 보고서에서 특별보고관은 방한 중 최우선 논의 주제였던 문제들과 특별보고관 임무와 관련하여 가장 중요하다고 판단되는 문제들을 다룬다.
I. 최근 동향
6. 먼저 특별보고관은 한국 정부가 전반적인 인권 증진과 보호를 강화하기 위해 많은 조치를 취했다는 점을 언급하고자 한다. 이에 따라 몇 가지 중요한 조치와 더불어 특별보고관에게 보고된 최근 몇 년간의 동향을 간략하게 언급하겠다. 이러한 동향 설명의 목적은 현재 대한민국의 인권 보호 실태를 완전하게 보여주려는 것이 아니다. 그보다는 의견 및 표현의 자유에 대한 권리의 보호 및 증진과 관련하여 특별보고관이 대한민국을 방문한 배경을 제시하려는 것이다.
7. 1993년 정부는 이전 정권에서 유죄를 선고받은 수감자 일부에 사면을 실시하였다. 같은 해 국무위원들은 처음에는 국가보안법을 민주주의 사회의 공공질서 보호에 관한 법으로 대체할 가능성을 검토할 의향을 밝혔다. 그러나 몇 주 후 정부는 매우 불안정한 국가 안보 상황이 계속되는 한 국가보안법을 유지할 필요가 있다고 판단하였다. 또한 1993년 정부는 피구금자 부당 처우를 막기 위해 심문 절차를 수정할 필요성을 인정하였다. 그에 따라, 검찰총장실은 심문 중인 피구금자의 변호인 접견 방해를 방지하기 위한 지침을 발표하였다. 그해 말 대법원은 사법개혁을 검토할 목적으로 사법제도발전위원회를 설립하였고 국회는 국가안전기획부(‘안기부’)의 수사권을 제한하는 법을 통과시켰다. 1994년에는 국회 정보위원회가 수립되어 안기부 활동을 감독하였다. 1995년 특별보고관 방한 2개월 전에는 서울지방법원 형사항소1부가 국가보안법 위반 혐의로 구속 기소돼 1심에서 징역 10월이 선고된 이창복 피고인에 무죄 판결을 내렸다. 이는 피고인의 표현의 자유권을 보호할 의무를 인정한 획기적인 판결이었다.
8. 이러한 일련의 조치를 보면 대한민국의 정치적 결정이나 사법적 제도에서 인권의 중요성을 짐작할 수 있다. 특별보고관은 1980년대와 그 이전의 전반적인 인권 보호 실태를 상기하며 그 이후 일어난 변화, 특히 현 김영삼 대통령 정권에서 일어난 변화에 주목한다. 김영삼 대통령은 민주적으로 선출되어 1992년 12월에 취임하였으며 민주주의와 인권이라는 대의에 충실할 것을 여러 차례 공개적으로 약속하였다.
9. 특별보고관은 또한 「시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약」 제40조에 따라 한국 정부가 제출한 초기 보고서를 검토한 시민적 및 정치적 권리 위원회의 최종견해(CCPR/C/79/Add.6)을 상기한다. 시민적 및 정치적 권리 위원회는 일반법과 형법이 국가 안보에 반하는 범죄를 다루기에 충분한 것으로 판단하였으며 국가 안보에 관한 별도의 법은 필요하지 않다고 보았다. 또한 정치적 의견을 이유로 사람들을 계속해서 구속시키는 상황에 우려를 표하였고, 「시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약」의 규정에 더욱 부합하도록 법률을 개정할 것을 대한민국에 권고하였다. 특별보고관은 또한 황석영 씨를 비롯하여 국가보안법 위반 혐의로 구금된 3인의 사례와 관련하여 1994년 9월 29일, 자의적 구금에 관한 실무그룹(Working Group on Arbitrary Detention)이 채택한 결정 29/1994와 30/1994를 상기한다(아래 제11항 참조). 실무그룹은 상기 구금 사례들이 「시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약」 제19조에 따라 보장된 표현의 자유에 대한 권리를 침해하였다는 점에서 자의적 구금이라고 판단하였다.
10. 최근 몇 년간 대한민국에서는 민주주의와 인권 존중의 가치를 고려하는 추세가 확대되었으나 유엔 인권메커니즘에서 대한민국은 여전히 우려 대상이다. 특별보고관은 대한민국의 놀라운 경제 발전에 주목하며 이를 기반으로 대한민국이 인권 문제에 더욱 전념할 수 있을 것으로 생각한다. 이와 같은 맥락에서 특별보고관은 한국을 방문하였다. 인권 보호를 강화하기 위한 한국 정부의 지속적인 노력에 도움을 줄 목적으로, 특별보고관은 의견 및 표현의 자유와 관련된 여러 문제에 대한 주요 조사 결과와 우려 사항을 기술하고자 한다.
II. 주요 조사 결과 및 우려 사항
황석영 씨 사례
11. 특별보고관은 시민적 및 정치적 권리 위원회에 제출한 최근 보고서(E/CN.4/1995/32, 제116~118항)에서 국가보안법 위반 혐의로 유죄가 확정되어 징역 7년을 선고받은 작가 황석영 씨의 의견 및 표현의 자유에 대한 권리 침해와 관련하여 받은 제보를 언급하였다. 특별보고관은 황 씨와 교도소에서 만날 수 있었던 기회를 감사히 생각하였다. 황 씨의 건강 상태는 양호해 보였으며, 황 씨와의 면담을 통해 귀중한 정보를 나눌 수 있었다. 특별보고관은 우려 사항 중 일부를 명확히 설명하기 위한 목적으로 본 보고서에서 간혹 황 씨의 발언을 인용하는데, 이러한 인용이 황 씨 구금 문제 검토에는 영향을 주지 않는다는 점을 강조하고 싶다. 특별보고관은 황 씨 구금 문제와 관련하여 대한민국 정부와 지속적인 대화를 이어가기 위해 노력하고 있다.
국가보안법
12. 특별보고관은 대한민국의 국가 안보 유지와 관련하여 특정 개인이 의견 및 표현의 자유에 대한 권리를 행사하는 과정에서 발생한 여러 논란에 대해 알게 되었다.
13. 특별보고관은 국가보안법 제7조 제1항이 반국가단체의 활동을 찬양, 고무, 선전하거나 동조하는 행위를 7년 이하의 징역에 처할 수 있는 범죄로 규정하고 있음을 주목한다. 동법 제4조, 제5조 및 제8조 또한 국가기밀이나 적국에 이익이 되는 자료를 수집, 누설, 전달하는 행위, 반국가단체로부터 금품을 수수하는 행위, 반국가단체의 구성원과 회합하거나 연락하는 행위를 처벌 가능한 범죄로 규정한다.
14. 특별보고관 방한 당시에도 국가보안법(주로 제7조)에 따라 수백 명의 사람들이 체포될 위기에 처해 있거나 체포 또는 기소되었거나 유죄 판결을 받은 상태였던 것으로 전해진다. 특별보고관은 국가 안보를 명목으로 피고인의 표현의 자유가 제한된 다수의 사건을 보고받았다. 이러한 사건들이 유죄 판결을 받은 이유로는 대한민국 당국의 사전 허가 없이 조선민주주의인민공화국을 방문한 경우, 조선민주주의인민공화국 주민이나 관리와 접촉하거나 대화하고 이들에게 일반적 성격의 정보를 전달한 경우, 일반적인 사회주의적 견해를 표현한 경우, 정부의 대북 정책을 비판한 경우 등을 꼽을 수 있다.
15. 특별보고관은 국제인권법에 따르면 표현의 자유에 대한 권리는 국가 안보에 매우 심각한 위협이 되는 경우에만 제한될 수 있다고 지적한다. 이와 관련하여 특별보고관은 인권위원회에 제출한 2차 보고서(E/CN.4/1995/32) 제48~51항을 언급한다.
16. 특별보고관은 한 개인이 표현의 자유에 대한 권리를 행사함으로써 국가 안보가 직접적으로 위협받을 수 있는 경우는 매우 예외적인 상황에서만 발생할 수 있다고 지적한다. 그러한 위협은 최소한 해당 개인이 폭력 사용을 선전하거나 선동하는 등의 방법으로 국가 안보를 직접적으로 위협하는 행위를 유발할 능력과 의도가 있음이 명백하게 입증된 경우에 한해 인정된다. 단순히 국가 안보를 위태롭게 할 가능성이 있다는 이유만으로는 표현의 자유권 행사를 처벌할 수 없다. 국가는 표현의 자유권 행사가 어떤 결과를 초래할지, 그러한 결과가 국가 안보에 직접적인 위협이 되는 이유는 무엇인지를 입증해야 한다.
17. 특별보고관은 국가보안법 적용 시 나타나는 몇 가지 주요 개념의 범위와 의미가 모호하다는 점을 발견하였다. “반국가단체의 활동을 찬양, 고무, 선전”한다거나 “적국에 이익이 되는 자료”라는 문구 등이 그 예이다. 특별보고관은 법원이 해석한 바와 같이, 국가보안법이 정부 정책 등 공공 문제에 대한 생각, 신념 또는 의견의 표현뿐만 아니라 대중에 공개된 일반적이거나 학술적인 성격의 자료 소지도 범죄로 규정한다는 점에 우려를 표한다. 특별보고관은 구체적인 근거 없이, 공개 자료의 인용 및 지극히 일반적이거나 심지어 사소한 성격의 발언이 반국가단체에 이익이 된다고 가정하고 이를 처벌하고 있는 상황에 깊은 유감을 표한다. 나아가 특별보고관은 국가보안법 관련 사건에 적용되는 증거 규칙에서, 기소 대상이 된 행위(제4조 제1~4항에 명시된 행위)가 실제로 “적국에 이익이 되는 행위”임을 피고인 측이 명확하게 인식하고 있었는지 또는 적국에 이익이 되게 할 의도가 있었는지에 대한 입증을 요구하지 않는다는 점을 우려한다. 특별보고관은 일반에 공개된 학술 자료의 단순 소지를 포함한 피고인들의 행위가 “적국에 이익이 되는 행위”임을 피고인이 인식했어야 한다는 이유로 유죄 판결을 받았다는 사실에 주목한다.
18. 특별보고관은 국가보안법 적용과 관련하여 특별보고관에게 보고된 대부분의 사건에서 표현의 자유에 대한 제한을 정당화할 수 있는 매우 설득력 있는 근거가 없었다는 점을 깊이 우려한다. 특별보고관은 또한 표현의 자유에 대한 권리 행사 및 국가 안보 유지와 관련된 법적절차에서 표현의 자유에 대한 피고인의 권리를 보호할 국가의 의무나 일반 대중의 정보권이 고려되지 않은 점을 지적하며 이를 우려한다. 앞서 언급한 이창복 씨 사건(제7항 참조)은 매우 드문 예외적인 경우이다. 나아가, 특별보고관이 알고 있는 바에 따르면 상기 사건 중 기소 및 유죄 판결의 대상이 된 의견 표현의 내용과 국가에 대한 심각하고 직접적인 정치적 또는 군사적 위협 간에 설득력 있는 인과 관계가 성립하는 사건은 없다. 그러한 의견 표현이 국가 안보에 명백하게 확인 가능한 부정적인 영향을 주었다고 간주할 만한 증거도 없다. 따라서 상기와 같은 법적절차에서는 의견 및 표현의 자유에 대한 권리를 제한할 필요성 및 제한의 효과가 적절하게 검토될 수 없다.
19. 특별보고관은 또한 안기부가 국가 안보 유지 관련 사건을 수사하는 데 광범위한 재량권을 가지고 있다고 지적하며 그러한 재량권이 자의적으로 행사될 수 있음을 염려한다. 안타깝게도 특별보고관은 안기부 관계자를 만나 국가 안보와 관련된 안기부의 입장 및 안기부에 위임된 권한의 사용에 관한 정보를 얻거나 해명을 들을 기회를 갖지 못하였다. 그러나 특별보고관이 알게 된 바, 안기부 요원들은 국가보안법에 따라 범죄로 간주되는 발언으로 체포, 기소 또는 유죄 판결을 받은 사람들에게 압력을 행사할 수 있는 위치에 있는 것으로 보인다. 특별보고관은 이것이 적법절차에 대한 안기부의 부당한 개입으로 이어질 수 있음을 염려한다.
20. 황석영 씨 사례(상기 제11항 참조)는 위에서 설명한 부당 개입의 가능성을 잘 보여준다. 황 씨는 특별보고관에게 자신의 아내와 아들이 미국에 거주 중이며 귀국 시 체포될 것이 두려워 한국에 돌아올 수 없다고 알렸다. 황 씨는 안기부 등 한국의 관할 당국의 허가 없이 방북한 혐의 등으로 유죄 판결을 받았다. 황 씨의 아내와 아들은 이 방문에 동행했으며 따라서 유사한 혐의가 적용될 가능성이 있다. 그러나 황 씨에 따르면, 안기부 요원들은 이 사건에 대한 수사에 협조하면 황 씨 아내와 아들은 체포되지 않고 고국으로 돌아올 수 있을 것이라고 약속하였다. 그러나 최근 안기부 요원들은 황 씨에게 아내와 아들이 귀국하기에는 시기가 적절하지 않다고 통지한 것으로 보인다. 특별보고관은 안기부 요원들이 황 씨 사건과는 무관한 다른 목적으로 황 씨 사건을 이용할 가능성을 염려하고 있다.
21. 상기에 근거하여, 특별보고관은 대한민국 국가보안법의 문구와 적용이 한국이 1990년에 당사국으로 가입한 「시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약」 제19조 및 「세계인권선언」 제19조를 포함한 관련 국제인권법에 비추어 볼 때 의견 및 표현의 자유에 대한 권리를 충분히 보호하지 못하고 있다는 결론을 내릴 수밖에 없다.
의견의 자유
22. 특별보고관은 특정한 정치적 신념을 가진 혐의를 받는 수감자들이 교정 당국으로부터 그러한 신념을 포기하라는 요구를 받는다는 사실을 알게 되었다. 특별보고관이 입수한 정보에 따르면 이러한 관행은 1969년 법무부가 제정한 행정 규정에 근거하며, 이 규정의 목적은 출소자들의 사회적 재활과 감시를 용이하게 하기 위한 것이다.
23. 이 같은 요구에 응하지 않는 경우에는 제재를 받게 된다. 즉, 가석방 신청에서 배제되거나 특권을 박탈당하거나 서신 및 면회 관련 권리가 제한될 수 있다.
24. 특별보고관은 이러한 관행이 그 목적과 관계없이 「세계인권선언」 제19조와 「시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약」 제19조에서 규정한 의견의 자유에 대한 권리에 위배되는 것으로 간주한다. 이와 관련하여 특별보고관은 인권위원회에 앞서 제출한 표현의 자유에 대한 권리의 제한과 한계를 다룬 보고서(E/CN.4/1995/32)의 I장 B절을 언급한다. 구체적으로는, 의견을 가질 권리에 대한 어떠한 간섭도 허용되지 않는다고 명시한 해당 보고서 제39항을 언급한다.
25. 나아가 특별보고관은 상기 관행이 피구금자의 의견 및 표현의 자유에 대한 권리를 침해하는 것으로 간주한다. 특별보고관은 「피구금자 처우에 관한 최저기준규칙(1957)」 제6조 제1항과 정치적 또는 기타 의견을 이유로 한 차별을 금지하는 피구금자 처우에 관한 기본원칙(1990)」제2조를 언급하고자 한다. 수감자의 사상적 신념을 포기하라는 요구에 수감자가 응하지 않을 경우 제재를 가하는 관행은 국제적으로 인정된 이러한 원칙들에 위배된다.
26. 특별보고관에게 보고된 몇 가지 사례에서 수감자들이 정치적 신념을 포기하라는 요구를 따르지 않는 이유는 자신들이 결코 가진 적이 없다고 주장하는 의견을 사실은 가졌던 것으로 인정하는 격이 되기 때문인 것으로 보인다. 단지 정치적 견해를 가지고 있다는 이유만으로 법적, 행정적, 또는 기타 처벌을 가할 수 없다는 국제인권법의 규정을 차치하더라도, 여기서 발생하는 문제는 사실상 수감자들이 소급적으로 자신의 유죄를 인정하도록 강요받고 있다는 것이다. 이는 무엇보다도, 피구금자 또는 수감자의 상황을 이용하여 유죄를 인정하도록 강요하는 것을 금지하는 「형태를 불문한 구금 또는 구속에 처한 모든 사람들을 보호하기 위한 원칙(1998)」 제21.1조에 위배된다.
피구금자의 표현의 자유
27. 특별보고관은 최근 몇 년 동안 전반적인 교도소 환경이 상당히 개선되었다는 점을 알게 되어 기쁘게 생각한다. 그러나 피구금자의 표현의 자유와 관련된 몇 가지 사안에 대해서는 우려를 표하고자 한다.
28. 특별보고관은 교도소 행정 체제 전반이 대체로 1923년 일제강점하에서 공포된 교도소법에 근거하고 있다는 점을 주목한다. 또한 해당 법률에 기인한 체제가 변경될 필요가 있으며 전반적으로는 인권 보호, 구체적으로는 수감자의 권리 보호에 측면에서 그 이후 이루어진 발전에 따라 조정되어야 한다는 것이 수감자 및 교도관의 일반적인 의견이라는 사실을 알게 되었다.
29. 구금 중인 황석영 씨는 특별보고관의 요청에 따라 교도소에서의 집필 활동과 관련된 여러 사건에 대해 진술하였다. 황 씨는 자신이 저서를 출판하기 위해서는 법무부의 승인이 필요하다고 이야기하였다. 황 씨는 자신의 출판물 중 하나를 교도소 내에서 머리말을 수정하여 재출간하려던 시도를 예로 들었다. 황 씨 설명에 따르면, 그가 용지를 요청하자 교도소 당국은 쓸 것으로 예상하는 페이지 수를 명확히 밝히라고 하며 10페이지를 쓰기 원하면 용지 10장을 제공하고, 20페이지를 쓰기 원하면 용지 20장을 제공하겠다고 답변하였다. 황 씨는 교도소 당국에 그렇다면 머리말을 편지 형식으로 쓰겠다고 말하였고, 그러자 교도소 당국은 그에게 엽서 두 장을 제공하였다. 황 씨는 엽서 두 장을 사용하여 머리말을 썼고, 교도소 당국은 엽서 두 장에 쓴 내용을 세 번이나 다시 쓰도록 요구했다고 진술하였다. 결국 황 씨는 머리말을 세 번 수정하였으며, 사실상 엽서 두 장 중 한 장에 제공된 공간만을 사용할 수 있었다고 설명하였다.
30. 황 씨는 또한 어떤 주제에 대해 글을 쓰거나, 심지어 메모를 하거나, 출판을 목적으로 하지 않는 개인적인 글을 쓰기 위해 교도소 당국의 승인을 받으려면 먼저 쓰고자 하는 주제를 명확히 보고해야 했다고 설명하였다. 해당 주제를 법무부가 심의하고 나서야 교도소 당국은 용지를 제공하였다. 게다가 글이 완성된 후에는 교도소 당국의 검토를 받았다. 황 씨는 이러한 상황에서는 차라리 글을 쓰지 않는 것이 낫다는 말로 진술을 마쳤으며, 이는 그저 그의 집필 활동에 있어 적절한 주제가 무엇인가에 대한 논의만 낳을 뿐이라는 의견을 밝혔다.
31. 황 씨의 증언은 교도소 체제의 분위기를 정확히 드러낸다. 특별보고관은 구금으로 인해 부득이하게 발생하는 제약 상황을 감안하더라도 황 씨의 집필 활동은 자유롭지 못하다고 지적한다. 특별보고관은 일반적으로 교도소 환경이 피구금자의 의견 및 표현의 자유를 규정하는 기준을 포함하여 관련 기준을 충분히 반영하지 못하고 있는 상황에 우려를 표한다. 이와 관련하여 특별보고관은 「피구금자 처우에 관한 기본원칙(1990)」을 인용하고자 하며, 해당 원칙 제5조는 다음과 같다.
“모든 피구금자는 명백히 구금으로 인해 부득이하게 발생하는 제약을 제외하고 「세계인권선언」과 해당 국가가 당사국인 경우 「경제적, 사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약」, 「시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약」과 그 선택의정서 및 기타 유엔의 제반 조약에 규정된 권리를 가진다.”
사업장에서의 표현의 자유
32. 특별보고관은 사업장에서의 표현의 자유 행사와 관련된 다양한 문제가 있다는 사실을 알게 되었다. 특별보고관은 「노동쟁의조정법」 제13조의2에 따라 노동자와 사용자 간의 쟁의가 발생한 사업장과 직접적인 관련이 없는 자의 쟁의행위 개입이 금지된다는 점을 지적한다. 이와 같은 소위 ‘제3자 개입금지’ 조항을 위반할 경우 최대 5년의 징역형에 처할 수 있다. 또한 특별보고관은 「노동조합법」 제3조에 따라 기존 노동조합 또는 노동조합연맹과 그 업무와 목적이 중복되거나 이를 방해하는 경우 노동조합 또는 노동조합연맹을 설립하는 것이 금지된다는 점에 주목한다.
33. 특별보고관은 합법적인 노동조합 활동이나 정부의 노동 정책에 대한 정보를 노동자들에게 전달한 많은 사람들이 노동쟁의에 불법 개입한 혐의로 체포되었거나 체포 위기에 처해 있다는 사실에 대해 우려를 표한다.
34. 특별보고관은 노동조합 결사의 자유를 노동자 고충을 비롯한 노동자의 집단적 의견을 효과적으로 표현하는 데 필요한 전제조건으로 간주한다. 노동조합은 특히 개별 노동자가 자신의 직업적 상황 및 관련 활동에 대하여 충분한 정보에 입각한 의견을 형성할 목적으로 정보를 추구하고 획득할 권리를 행사하도록 돕는다. 또한 근로, 세금 및 복지에 대한 법률과 같이 조합원뿐만 아니라 사회 전체와 관련된 사안의 공론화를 가능하게 한다. 따라서 노동조합은 인권을 존중하는 민주사회에서 필수적인 기능을 수행한다.
35. 특별보고관은 노동조합의 주요 목적이 조합원 이익 보호라는 점을 고려할 때 하나 이상의 노동조합이 존재할 여지가 있어야 한다고 판단한다. 노동자는 자신의 이익을 가장 잘 보호한다고 생각하는 노동조합을 선택할 수 있어야 한다. 또한 기존 노동조합이 자신의 이익을 효과적으로 보호하지 못한다고 생각하는 경우 다른 노동자와 연합하여 새로운 노동조합을 결성할 자유가 있어야 한다. 이 경우 새로운 노동조합을 결성하거나 이에 가입하는 것은 기존 노동조합의 업무를 방해하는 것으로 해석될 수 없다.
36. 특별보고관은 노동조합법 제3조가 노동자의 자유로운 노동조합 결성 또는 가입을 사실상 전반적으로 금지하고 있다고 판단한다. 이는 사업장에서의 의견 및 표현의 자유에 대한 권리의 합법적 행사를 저해한다.
37. 특별보고관은 또한 노동조합 활동 관련 법적 제도가 노동자들이 그들의 직업 활동 및 직업적 발전과 관련된 사안에 대한 균형 잡힌 의견을 형성하는 데 필수적인 정보를 자유롭게 추구, 획득 및 전달하는 행위를 사실상 금지하고 있다고 판단하며, 이 같은 행위에는 노동조합 가입 여부와 관계없이 노동자에게 노동권에 대한 조언을 제공하는 것이 포함된다. 특별보고관은 이러한 법적 제도가 사실상 집회 및 결사의 자유에 대한 권리의 완전한 향유를 저해한다고 인지하였는데, 이는 의견 및 표현의 자유에 대한 권리의 완전한 향유와 직결되는 문제이다. 특별보고관은 해당 사안이 특히 설립 합법화를 모색 중인 전국노동조합대표자회의 상황에 해당된다고 판단하며, 현재 유일하게 합법적으로 설립된 노동조합은 전국 규모 조직인 한국노동조합총연맹뿐이다.
38. 특별보고관은 보고관의 임무를 고려하여 집회 및 결사의 자유와 관련된 문제만을 전적으로 또는 주로 다루고자 하는 것은 아님을 밝힌다. 그러나 집회 및 결사의 자유와 의견 및 표현의 자유의 긴밀한 연관성에 주목하며 1993년 국제노동기구(ILO)의 결사의자유위원회(Committee on Freedom of Association)가 대한민국 정부에 제시한 권고를 상기하고자 한다. 해당 권고는 특히 제3자 개입금지 조항의 폐지를 촉구한 바 있다. 또한 국제노동기구의 두 가지 핵심 협약인 「결사의 자유 및 단결권 보호에 관한 협약」(ILO 협약 제87호) 과 「단결권 및 단체교섭권 원칙의 적용에 관한 협약」(ILO 협약 제98호)이 적절히 고려되어야 할 것이다. 두 협약은 모두 국제노동기구의 관할 기관에서 구체화 및 명료화 되었다.
공연윤리위원회
39. 특별보고관은 대한민국의 공연예술가는 공연물을 공개하기 전 해당 공연물의 텍스트, 녹화물 또는 녹음물을 공연윤리위원회에 제출해야 한다는 점에 주목한다. 「공연법」, 「영화법」 및 「음반및비디오물에관한법률」에 따라 공연윤리위원회는 공중도덕 유지를 포함한 다양한 사유로 공개 허가를 보류할 권한을 가진다. 실제로 공연윤리위원회가 공연예술가에게 허가를 내리기 전에 제출물을 재검토할 것을 요청하는 경우가 있다.
40. 특별보고관은 표현의 자유에 대한 사전 검열제는 국제인권법에 따라 그 무효성이 입증될 상당한 가능성이 있다고 판단한다. 사전 검열이 제도화되는 경우 이러한 가능성에는 더욱 무게가 실리게 된다. 특별보고관은 의견 및 표현의 자유에 대한 권리와 정보를 추구, 획득 및 전달할 권리를 보호하기 위해서는 현재 공연윤리위원회의 경우와 같이 특정 유형의 표현을 사전에 심의하는 방식 보다 공개 후 필요에 따라 조치를 취하는 방식이 더 효과적이라는 견해를 밝힌다. 이러한 접근 방식은 공익 보호를 위한 공연윤리위원회의 고려 사항을 공론화하여 필요한 보호 조치에 대한 대중의 지식 및 인식 수준을 크게 제고할 것이다. 또한 과도하게 규제적인 행정 조치에 대한 적절한 안전장치를 제공할 것이다. 특별보고관은 표현의 자유에 대한 권리 행사에 있어 사전 검열이 합법적이고 필요에 따라 이루어질 가능성을 배제하지는 않으나, 민주사회에 필수적인 해당 권리에 대한 검열이 공공 법적절차가 아닌 행정절차에 기반하고 있다는 점에 우려를 표명한다.
41. 특별보고관은 이전 보고서(E/CN.4/1995/32)의 제55항을 상기한다. 이 항에서는 소수의견의 표현의 자유 보호의 중요성을 강조하고 있으며, 여기에는 다수에게 불쾌감 또는 혼란을 유발할 수 있는 의견도 포함된다. 이와 같은 보호는 예술적 표현의 특수한 성격과 기능을 고려할 때 특히 공연예술을 통해 표현된 의견 및 예술 전반에 적용된다.
언론과 미디어
42. 특별보고관은 이전 정권 이후 언론과 미디어 환경이 개선되었다는 사실을 알게 되었다. 동시에 현재 언론 기관들은 다양한 압박에 직면해 있는 것처럼 보인다. 이는 부분적으로 언론의 부흥에 따른 언론 기관 간 치열한 경쟁에 기인하며, 다른 요인으로는 특정 언론 기관, 특히 소규모 회사가 소유한 언론 기관이 직면한 재정적 어려움이 있다. 이 같은 압박은 언론 기관의 소유구조에서도 비롯된다. 언론 기관의 경영은 소유 기업, 특히 최근 몇 년 동안 건설 호황으로 높은 수익을 올린 지역 기업의 이익과 밀접하게 연계되어 있는 것으로 보인다. 편집 독립성 및 균형 잡힌 노동관계가 제대로 확립되지 않은 상황에서는 언론 종사자들에게 어려움을 초래하는 근로 환경이 조성될 수 있다.
43. 또한 특별보고관은 정부 구성원을 비판적으로 보도한 언론인이 명예훼손으로 체포된 여러 사례에 대해 알게 되었다. 또한 비판적인 뉴스 보도에 벌금이 부과된다는 사실도 알게 되었다. 전해진 바에 따르면 이러한 벌금은 해당 언론 및 미디어 기관의 생존을 위협할 수 있는 금액이다. 민주사회에서 정부기관은 모든 비판에 개방적이고 수용적이어야 하며, 때로는 개별 인사에 대한 비판의 경우에도 그러하다. 공공 감시자로서의 언론의 기능과 대중의 알 권리는 매우 중요하다. 언론과 미디어가 공익을 위해 선의로 한 보도의 결과를 두려워하는 분위기로 인해 언론의 기능과 대중의 알 권리가 저해되어서는 안 된다.
기타 우려 사례
44. 특별보고관은 방한 전과 방한 중 입수한 정보에 따라 대한민국 정부에 의견 및 표현의 자유에 대한 권리가 부당하게 제한된 것으로 보이는 다수의 개인에 대해 추가 정보를 요청하고 있다. 특별보고관은 충분한 정보에 입각한 의견을 형성하는 데 필요한 모든 정보를 신중하게 고려한 후 적절하다고 판단될 경우 이러한 사례에 대한 의견을 제시할 예정이다.
45. 특별보고관은 독립 50주년을 맞아 대한민국 정부가 1995년 8월 15일, 즉 보고관 방한 6주 후에 대규모 특별사면을 단행한 것에 감사를 표한다. 특별보고관은 우려를 표명한 개인들 중 일부가 형 집행이 정지되어 석방되었다는 통지를 받았다.
III. 권고
46. 앞서 제시한 주요 조사 결과 및 우려 사항을 바탕으로 특별보고관은 다음과 같은 권고를 제시하고자 한다. 특별보고관은 방한 중 대한민국 정부와의 건설적인 의견 교류를 상기하며, 의견 및 표현의 자유에 대한 권리의 보호와 증진을 강화하려는 상호 책무의 정신으로 권고가 수용될 것이라고 확신한다.
(a) 국가보안법을 폐지하고 「세계인권선언」과 「시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약」에 따라 국가 안보를 위한 다른 수단을 고려할 것을 대한민국 정부에 강력히 권고한다.
(b) 기존 체제에 반감이나 불쾌감을 유발하는 정치적 의견을 가졌다는 혐의를 받는 수감자에게 해당 의견을 포기하도록 요구하는 관행은 중단되어야 한다. 수감자가 이러한 요구를 따르지 않았다는 이유로 교도소 또는 사회재활 체제에서 부과되는 모든 제재는 중단되어야 한다.
(c) 의견 및 표현의 자유에 대한 권리를 행사했다는 이유로 구금된 모든 수감자는 조건 없이 석방되어야 한다. 이전 정부에서 재판을 받은 수감자들의 사건은 「시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약」에 따라 발생하는 의무를 적절히 고려하여 재검토되어야 한다. 이러한 측면에서 의견 및 표현의 자유에 대한 권리를 보호해야 할 의무는 상기 규약에 따라 발생하는 다른 의무, 특히 공정한 재판을 받을 권리와 관련된 의무와 분리하여 고려할 수 없다.
(d) 「노동쟁의조정법」과 「노동조합법」을 개정하여 노동자들이 노동쟁의 및 단체교섭과 관련된 사안에 대해 충분한 정보에 입각하여 집단적 의견을 표명할 수 있도록 하는 등 합법적인 노동조합 활동을 촉진할 것을 대한민국 정부에 권고한다.
(e)「시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약」의 의견 및 표현의 자유 관련 규정에 부합하도록 국내법을 조정하려는 노력을 계속할 것을 정부에 권고한다. 구체적으로는, 보다 명확한 국내법을 마련함으로써 인권 전반을 비롯하여 특히 의견 및 표현의 자유에 대한 권리를 보호하려는 사법부의 노력이 적절한 균형을 달성할 수 있도록 촉진해야 한다.
(f) 특히 의견 및 표현의 자유에 대한 권리와 관련하여 국제인권법이 국내 법체제에 보다 체계적으로 적용될 수 있도록 조치를 취할 것을 대한민국 정부에 권고한다. 판례를 포함한 적절한 인권 자료를 사법부 및 법조계 전반에 배포하는 것을 고려하고, 현직 판사와 변호사가 국제인권법의 적용을 다루는 세미나나 강좌에 참여하도록 요청하는 방안을 모색할 것을 권장한다.
(g) 피구금자의 의견 및 표현의 자유에 대한 권리를 효과적으로 보호하기 위해 교도소 체제를 국제적으로 확립된 사법 행정 원칙에 부합하도록 만드는 데 필요한 조치를 취할 것을 대한민국 정부에 권고한다.
(h) 표현의 자유에 대한 권리를 저해하는 행정적 개입을 제한하고, 특히 해당 권리와 관련한 사전 검열과 관련하여 기존 행정절차 대신 공공 법적절차를 마련할 것을 대한민국 정부에 권고한다.
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