사회권위원회 일반논평 제26호(2022): 토지와 경제적, 사회적 및 문화적 권리
CESCR GC No. 26(2022): Land and economic, social and cultural rights
/ 배포일 2023. 1. 24.
일반논평 26호(2022): 토지와 경제적, 사회적 및 문화적 권리
I. 서문
1. 토지는 경제적, 사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약에 따른 다양한 권리의 실현에 있어 중요한 역할을 수행한다. 개인과 공동체를 위한 토지에 대한 안정적이고 공평한 접근, 이용, 통제는 기아와 빈곤을 퇴치하고 적절한 생활수준에 대한 권리를 보장하는 데 필수적일 수 있다. 지속가능한 토지 이용은 깨끗하고 건강하며 지속가능한 환경에 대한 권리를 보장하고 여러 권리 가운데 발전권의 증진을 위해 필요하다. 전 세계 많은 지역에서 토지는 식량을 생산하고 소득을 창출하고 주택 개발을 위한 자원일 뿐만 아니라 사회적, 문화적, 종교적 관습과 문화생활에 참여할 권리 향유를 위한 근간이기도 하다. 동시에 안정적인 토지점유제도는 생계를 보장하고 분쟁을 방지하고 규제하는 수단으로 사람들의 토지에 대한 접근성을 보호한다는 점에서 중요하다.
2. 그러나 현행 토지 이용과 관리는 규약에 명시된 권리를 실현하는 데 도움이 되지 않는다. 이러한 경향과 관련된 가장 중요한 요소는 다음과 같다.
(a) 토지에 대한 접근과 통제를 둘러싼 과도한 경쟁이 있다. 세계 전역에서 나타나는 토지에 대한 높은 수요와 급속한 도시화가 장기화되는 추세는 특히 농민, 농촌 공동체, 목축업자, 어부, 선주민은 물론 도시 빈곤층의 권리에 심각한 영향을 미쳤다.
(b) 도시의 주택시장 금융화는 토지에 대한 접근과 통제를 둘러싼 여러 집단 간의 경쟁으로 이어졌고 투기와 인플레이션을 조장해 소외 집단의 적절한 생활수준과 적절한 주택에 대한 권리에 영향을 미쳤다.
(c) 인구 증가, 도시화, 대규모 개발 프로젝트 및 관광에서 비롯된 농촌 지역의 경작지에 대한 경쟁은 농촌 인구의 생계와 권리에 상당한 영향을 미쳤다.
(d) 토지 남용, 부실한 관리, 지속 불가능한 농업 관행으로 인한 토지 황폐화는 식량 불안과 수질 악화를 야기하고 기후변화와 환경악화와 직결되어 대규모 사막화를 포함한 광범위하고 갑작스럽고 돌이킬 수 없는 환경변화의 위험을 가속화시켰다. 1 )
(e) 대규모 재생에너지 프로젝트 또는 재조림 조치와 같이 기후변화를 완화하기 위한 조치가 적절하게 관리되지 않을 경우, 이러한 추세를 조장할 수 있다.
(f) 기후 변화와 그에 따른 국내외 이주민 증가와 같은 세계적인 추세는 토지에 대한 접근, 이용 및 점유에 대한 긴장감을 고조시키며 인권에 부정적인 영향을 초래할 가능성이 높다.
(g) 토지 점유 거버넌스에 대한 법적, 제도적 체계가 취약하거나 관리가 부실하거나 부패하거나 그런 체계가 부재한 경우, 이러한 문제를 악화시키고 토지 분쟁과 갈등, 사회적 불평등, 기아 및 빈곤으로 이어진다.
3. 최근 몇 년 동안 토지에 대한 접근, 이용 및 통제와 관련한 문제로 인해 여러 국제 문서가 채택되었다. 이들 문서는 국내 법률과 정책에 상당한 영향을 미쳤으며 각국 정부로부터 폭넓은 지지를 받았다. 2004년 유엔농업식량농업기구(FAO) 위원회는 ‘국가식량안보 맥락에서 적절한 식량에 대한 권리의 점진적 실현을 지원하는 자발적 지침(Voluntary Guidelines to Support the Progressive Realization of the Right to Adequate Food in the Context of National Food Security)’을 채택했는데, 2 ) 여기서는 토지와 물을 포함한 자연자원에 대한 접근과 관련된 몇몇 조항을 다룬다. 2012년 세계식량안보위원회는 ‘국가식량안보 맥락에서 토지, 어장, 산림 점유의 책임 있는 거버넌스에 관한 자발적 지침(Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Tenure of Land, Fisheries and Forests in the Context of National Food Security)’을 승인했는데, 3 ) 무엇보다 위원회의 포용적인 성격으로 인해 상당한 정당성을 확보할 수 있었다. 2014년 세계식량안보위원회는 ‘농업과 식량 체계에 대한 책임투자원칙(Principles for Responsible Investment in Agriculture and Food Systems)’을 승인했고, 여기서는 농업 투자가 인권에 미치는 영향을 다룬다. 4 ) 2007년 유엔총회는 결의 61/295에서 유엔원주민권리선언을, 2018년 결의 73/165에서 유엔 농민과 농촌 지역에서 일하는 사람들의 권리에 관한 선언을 채택했으며, 이 두 선언을 통해 이들 집단의 토지에 대한 권리를 인정했다. 다양한 인권의 실현에 있어 토지가 갖는 중요성으로 인해 일부 학자, 시민사회단체 및 특별보고관은 토지에 관한 모든 권리, 자격, 국가 의무와 관련하여 토지를 인권으로 간주하게 되었다. 해당 사례로 개발로 인한 퇴거와 이주에 관한 기본 원칙과 지침이 있으며, 여기서 특별보고관은 적절한 생활수준에 대한 권리의 구성요소로서 적절한 주거에 대한 권리를 다룬다. 5 )
4. 본 일반논평은 당사국 보고서 6 ) 를 검토하면서 얻은 위원회의 경험을 바탕으로, 의원회의 다른 일반논평과 개인통보에 대한 견해와 결정을 고려하여 작성되었다. 토지에 대한 접근, 이용 및 통제가 규약에 명시된 권리 향유에 미치는 영향, 특히 사회적으로 불리하거나 소외된 개인 및 집단에 미치는 영향과 관련하여 국가의 의무를 명확하게 밝히고자 한다. 따라서, 특히 제1~3조, 제11조, 제12조, 제15조에 명시된 권리의 맥락에서 토지와 관련된 규약에 담긴 구체적인 의무를 명확하게 규명하는 것을 목적으로 한다.
II. 토지와 관련된 규약 조항
5. 토지에 대한 안정적이고 공평한 접근, 이용 및 통제는 규약에 명시된 다양한 권리의 향유에 직간접적으로 영향을 미칠 수 있다.
6. 첫째, 토지는 농촌에서 식량 생산을 목적으로 이용되기 때문에 적절한 식량에 대한 권리 향유를 보장하는 데 매우 중요하다. 따라서 토지 이용자가 생산을 목적으로 이용하는 토지를 박탈당한 경우, 적절한 식량에 대한 권리가 위협받을 수 있다. 규약 제11조 2항은 기아로부터 자유로울 권리와 토지를 포함한 자연자원의 활용 사이의 연관성을 인정한 당사국이 자연자원을 가장 효율적으로 개발하고 활용할 수 있도록 농지제도를 발전시키거나 개혁해야 한다고 규정한다. 적절한 식량에 대한 권리에 관한 일반논평 12호(1999)와 국가식량안보 맥락에서 적절한 식량에 대한 권리의 점진적 실현을 지원하는 자발적 지침은 생산 자원에 대한 접근의 중요성을 적절한 식량에 대한 권리를 실현하는 주요 요소로 강조하며, 특히 해당하는 지역은 대부분의 농민과 목축업자가 생활하고 기아를 경험할 가능성이 높은 농촌 지역이다.
7. 둘째, 토지에 대한 접근이 가능해야 주거 공간을 제공할 수 있기 때문에 적절한 주거에 대한 권리 향유는 토지에 대한 안정적인 접근이 가능한지 여부에 크게 좌우된다. 토지에 접근할 수 없는 경우, 사람들은 이주와 강제 퇴거의 대상이 될 수 있으며, 이는 적절한 주거에 대한 권리를 침해할 수 있다. 농촌 지역에서는 식량 생산에 이용되는 토지에 주택을 짓는 경우가 많기 때문에 토지에 대한 안정적인 접근은 적절한 식량과 주거에 대한 권리를 모두 실현하는 데 기여한다.
8. 셋째, 토지는 물에 대한 권리 향유와도 직결된다. 예를 들어, 공유 토지를 사유화할 경우, 사람들은 개인과 가정 생활을 영위하는 데 필수적인 수원에 접근할 수 없게 된다.
9. 넷째, 토지에 대한 이용은 도달 가능한 최고 수준의 신체적, 정신적 건강에 대한 권리 향유에 영향을 미칠 수 있다. 예를 들어, 살충제, 비료, 식물 생장 조절제에 의존하거나 가축 배설물과 기타 미생물의 생성을 야기하는 토지 이용은 다양한 호흡기 질환의 원인이 된다.
10. 다섯째, 많은 공동체에서 토지는 특별한 영적 또는 종교적 중요성을 갖기 때문에 문화생활에 참여할 권리 향유와 밀접하게, 종종 본질적으로 연관되어 있다. 가령, 토지가 사회적, 문화적 및 종교적 관습의 근간이 되거나 문화 정체성을 표현하는 공간이 되는 경우가 있다. 7 ) 이는 전통적인 생활방식을 고수하며 살아가는 선주민, 농민, 기타 공동체와 특히 관련이 있다.
11. 여섯째, 토지는 규약 제1조에 명시된 자결권과도 밀접하게 관련이 있으며, 그 중요성은 발전권에 관한 선언(1986)에서 강조하고 있다. 자결권의 실현은 개개인의 인권을 효과적으로 보장하고 준수할 뿐만 아니라 이러한 권리를 증진하고 강화하기 위한 필수적인 조건이다. 8 ) 선주민은 자결권을 행사할 수 있는 토지나 영토가 있는 경우에만 정치적, 경제적, 사회적 및 문화적 발전을 자유로이 추구하고 자신의 목적을 위해 자연적 부와 자원을 처분할 수 있다. 9 ) 본 일반논평에서는 선주민의 내적 자결권만을 다루며, 이는 국가의 영토 보존을 존중하며 국제법에 따라 행사되어야 한다. 10 ) 따라서, 내적 자결권에 따라 선주민의 토지, 영토 및 자원에 대한 공동 소유권은 존중받아야 하며, 이는 당사국이 이러한 토지와 영토의 경계를 정해지고 보호해야 한다는 것을 의미한다.
III. 규약에 따른 당사국의 의무
A. 비차별, 평등 및 특별한 주의를 요하는 집단이나 개인
12. 규약 제2조 2항 및 제3조에 따라, 당사국은 모든 형태의 차별을 철폐하고 실질적 평등을 보장해야 한다. 11 ) 따라서 당사국은 국내 법과 정책에서 어떠한 금지된 근거에 의해라도 사람들을 차별하는 일이 발생하지 않도록 정기적으로 검토해야 한다. 또한 토지와 관련된 맥락에서 규약에 따른 권리와 관련하여 공공 및 민간 단체 모두에 자행되는 차별을 근절하기 위해 법률 제정을 포함한 구체적인 조치를 채택해야 한다. 특히, 여성, 선주민, 농민, 기타 농촌 노동자에 각별한 주의를 기울여야 한다. 그들은 토지에 대한 접근, 이용 및 통제에 있어 전통적으로 차별을 받아왔거나 토지에 대한 그들의 고유한 연관성 때문이다.
1. 여성
13. 여성은 토지에 대한 열악한 접근, 이용, 통제, 그리고 잘못된 거버넌스로 인해 과도하게 영향을 받는 집단 중 하나이다. 이러한 상황은 규약에 따른 권리를 위협하고 잠재적으로 교차차별 등의 차별을 초래할 수 있다. 위원회는 여러 최종견해에서 토지점유의 보장, 토지에 대한 접근·이용·통제, 부부재산, 상속, 공동 형태의 토지점유 등과 같은 맥락에서 의사결정 과정에서의 배제와 관련해 여성에 대한 차별에 각별한 주의를 기울여 왔다. 12 ) 위원회는 일반논평 16호(2005)에서 여성이 주택, 토지, 재산을 남성과 동등하게 소유하거나 이용하거나 또는 통제할 권리와, 그렇게 하기 위해 필요한 자원에 접근할 권리가 있다는 점에 주목했다(28항). 13 ) 일반논평 12호(1999)에서 위원회는 특히 여성에 대해 상속권과 토지 소유권을 포함한 경제적 자원에 대한 완전하고 평등한 접근을 인정했다(26항). 14 )
14. 토지는 여성들이 생계를 유지하기 위한 필요를 충족하고 대출을 포함한 기타 재화와 서비스에 대한 접근이 가능하도록 하는 중요한 자원이다. 또한, 토지는 가정의 의사결정에 여성의 참여를 높이고 농촌 기관에 참여할 수 있도록 하는 데 중요한 역할을 하며, 이로 인해 여성의 의사 결정권이 강화되고 집단적 권리와 자원에 대한 영향력을 행사할 수 있게 된다. 게다가, 여성의 재산 소유권은 아동 복지의 향상을 가져오고 성적 및 재생산 건강 서비스에 대한 접근성을 높인다. 또한, 여성의 폭력 노출을 감소시키는데, 점유에 대한 접근이 보장된 여성은 보호에 대한 접근을 모색하고 여성의 가정을 더욱 안전하게 만들고 의사결정에서 여성의 자신감과 자존감을 높이고 사회, 가족, 지역사회로부터 더 많은 지원을 받을 수 있게 됨으로써 가정 폭력에서 더 쉽게 벗어날 수 있다는 점 등이 부분적인 이유가 된다. 15 ) 따라서 농지개혁이나 토지 재분배를 단행하는 경우, 결혼 여부와 상관없이 남성과 동등한 조건으로 재분배된 토지를 공유할 여성의 권리가 신중하게 지켜져야 한다. 또한 국가는 남성 장자상속이라는 전통적 상속 규칙의 영향을 받는 여성과 소녀의 권리를 보호하기 위해 여러 나라에서 토지 거버넌스에 중요한 역할을 하는 관습법을 모니터링하고 규제해야 한다.
2. 선주민
16. 선주민이 전통적으로 점유해 온 토지와 영토에 대한 선주민의 권리는 국제법으로 인정되고 있다. 1989년 국제노동기구(ILO) 선주민 및 부족민 협약(Indigenous and Tribal Peoples Convention, 169호)과 유엔원주민권리선언(제25~28조) 18 ) 은 모두 토지와 영토에 대한 선주민의 권리를 인정한다. 19 ) 이러한 출처의 국제인권법은 선주민이 그들의 토지, 영토 및 자원과 맺어온 관계에 대한 존중과 보호를 규정하고 있으며, 토지 경계를 정하고 침해로부터 토지를 보호하고 내부 조직 방식에 따라 토지를 관리할 선주민의 권리를 인정할 것을 국가에 요구한다. 선주민이 토지와 갖는 영적 관계는 영적인 의식뿐 아니라 수렵, 어업, 목축과 함께 식물, 약재, 식량의 채집 등 토지에서 이루어지는 모든 활동과도 관련이 있다. 따라서 당사국은 선주민이 소유하거나 더는 소유하지 않지만 과거에 소유했거나 이용했던 수역과 바다를 포함한 토지, 영토 및 자원과의 영적 관계를 유지하고 강화할 수 있도록 선주민의 권리를 보장해야 한다. 선주민은 자신의 영토 경계를 정할 권리가 있으며 이주는 엄격하게 규정된 상황에서만 해당 집단의 자유의사에 따른 사전 고지된 동의가 있는 경우에 한 해 허용되어야 한다. 20 ) 법과 정책은 예를 들면, 산업 개발 프로젝트나 농업 생산에 대한 대규모 투자를 위한 국가의 토지 침해 위험으로부터 선주민을 보호해야 한다. 21 ) 지역 인권 법원은 토지와 영토에 대한 선주민 권리를 강화하는 데 기여해 왔다. 22 ) 미주인권재판소와 아프리카인권위원회는 모두 선주민이 제3자에게 합법적으로 토지를 양도한 후에도 자유의사에 따른 사전 인지 동의가 없이 토지 소유권을 의사와 무관하게 상실한 선주민에게 “그에 대한 원상회복을 받거나 크기와 토질이 동등한 다른 토지를 얻을 자격이 있다는 입장을 견지해왔다.” 23 )
17. 최근 지역 인권재판소의 법리에 따르면 토지와 관련하여 선주민에게 적용되는 일부 권리는 개인이 아닌 공동체를 중심으로 조상의 땅과 유사한 관계를 유지하는 일부 전통 공동체로 확대되었다. 24 )
3. 농민과 기타 농촌 노동자
18. 토지에 대한 접근은 전 세계의 농촌 지역에서 일하는 농민과 기타 농촌 노동자의 권리 실현에 특히 중요하다. 25 ) 농민에게 있어 토지와 기타 생산 자원에 대한 접근은 규약에 따른 권리 대부분을 실현하는 데 매우 중요하므로, 이는 곧 토지에 대한 권리를 의미한다. 유엔 농민과 농촌 지역에서 일하는 사람들의 권리에 관한 선언 제5조 및 제17조는 농업 노동자, 목축업자, 어부 등 농촌 지역에서 일하는 농민과 기타 노동자의 토지에 대한 권리를 인정하고 있다. 이 권리는 개별적으로 또는 집단적으로 행사할 수 있다. 이런 권리에는 적절한 생활 수준을 달성하고, 안전하고 평화롭고 존엄하게 거주할 수 있는 장소를 확보하고, 문화를 발전시키기 위해 토지에 접근하여 지속가능하게 이용하고 관리할 권리가 포함된다. 26 ) 국가는 농민이 토지를 지속가능한 방식으로 이용하고, 토양의 비옥도와 생산 자원을 관리하며, 깨끗한 물에 대한 접근 및 생물 다양성 보존과 같은 측면에서 농민의 생산 방식이 다른 이들의 환경에 위험을 초래하지 않도록 이들을 지원하는 조치를 취해야 한다.
19. 토지에 대한 분쟁이 선주민 또는 농민 사이에서 발생하는 경우 국가는 분쟁을 적절히 해결할 수 있는 제도를 수립해 두 집단의 토지에 대한 권리를 충족시키기 위해 모든 노력을 기울여야 한다. 27 ) 두 집단 모두 공동 토지 또는 공동 소유권에 대한 접근에 크게 의존한다. 선주민의 자결권과 관습적 토지점유제도를 존중하려면 토지, 영토, 자원에 대한 선주민의 공동 소유권을 인정해야 한다. 28 ) 또한 농민, 목축업자, 어부 등에게 땔감 채취, 물 또는 약용 식물 채집, 수렵과 어업을 위한 공동 토지나 공유지에의 접근은 필수적이다. 관습적 형태의 자산은 공유지에 의존하는 사람들이나 일반적으로 공식적 재산권이 적절한 해결책이 될 수 없는 사람들에게 안정된 생활을 보장할 수 있다. 그러나 토지소유권 등록제도와 공유 토지의 사유화를 통해 관습적 점유권을 공식화하려는 잘못된 시도는 토지의 자원에 의존하는 사람들의 접근을 막아 식량과 물에 대한 권리 및 규약에 명시된 다른 권리에 영향을 미칠 수 있다. 따라서 국가는 집단 또는 공유 토지에 의존하는 사람들을 포함하여 합법적인 토지 이용자가 차별 받지 않고 토지에 안전하게 접근할 수 있도록 보장할 의무가 있다.
B. 참여, 협의 및 투명성
20. 참여, 협의, 투명성은 토지 관련 의무를 비롯해 규약에서 정한 의무를 이행하기 위해 지켜야 할 핵심 원칙이다. 개인과 공동체는 토지 관련 사안에 있어 규약에 따른 권리의 향유에 영향을 미칠 수 있는 의사결정 과정에 대해 적절한 정보를 제공받고 보복 없이 유의미하게 참여할 수 있어야 한다. 29 ) 의사결정에 관련된 모든 당사자가 충분하고 투명한 정보에 동등하게 접근하는 것은 인권에 기반한 의사결정 참여의 핵심이다. 당사국은 토지 등록, 토지 행정, 토지 양도 및 퇴거 사전절차와 관련하여 토지에 영향을 미치는 의사결정에의 참여, 협의, 투명성을 보장하는 관련 법률, 정책, 절차를 수립해야 한다. 의사결정 과정은 투명해야 하며 관련 언어로 작성되어야 하고 장벽 없이 모든 관련자들을 위한 적절한 편의가 함께 제공되어야 한다.
21. 의사결정 과정은 널리 공개되어야 하며 모든 관련 문서에 접근할 수 있는 절차가 함께 마련되어야 한다. 규약에 따른 권리에 영향을 미칠 수 있는 결정을 내리기 전에 대상자에게 연락을 취해야 한다. 선주민에 대한 국제법적 기준은 자유의사에 따른 사전 고지된 동의의 원칙을 따르며, 30 ) 이는 동의를 받는 것을 목적으로 하는 대화와 협상의 과정을 필요로 한다. 선주민은 의사결정 과정에 참여해야 할 뿐 아니라 그 결과에 적극적으로 영향을 미칠 수 있어야 한다. 유엔원주민권리선언 제10조에 명시된 바와 같이 선주민 이주에는 동의가 필요하다. 참여권은 그 행사에 어떠한 형태의 보복도 따르지 않을 때에만 의미가 있다.
C. 당사국의 구체적 의무
1. 존중 의무
22. 존중 의무에 따르면 당사국은 토지에 대한 접근, 이용, 통제를 포함하여 토지와 관련해 규약에 명시된 권리를 직간접으로 방해하지 않아야 한다. 존중 의무는 (a) 토지 이용자의 정당한 점유권을 31 ) 방해하는 행위로서, 특히 생계를 위해 의존하는 토지에서 거주자를 퇴거시키는 행위, (b) 징벌적 조치로서 강제로 퇴거시키고 자산을 철거하는 행위, (c) 토지 등록 및 토지 행정 과정에서 결혼 여부, 법적 능력, 경제적 자원에 대한 접근성을 이유로 차별하는 행위, (d) 점유권 행정 및 양도와 관련하여 부패를 저지르는 행위 중 어떤 것도 행하지 않는 것을 의미한다. 존중 의무에는 모든 정당한 점유권자의 토지에 대한 기존 접근권을 존중하고 관련 공동체가 내부적인 방식에 따라 토지를 관리하기로 한 결정을 존중하는 것도 포함된다.
23. 국가는 모든 사람에게 강제 퇴거에 대한 법적 보호를 약속하는 합리적인 수준의 점유권을 보장해야 한다. 보다 일반적으로, 규약에 따라 국가는 토지 이용자의 정당한 점유권을 방해하지 않을 의무가 있으며, 특히 생계를 의존하는 토지에서 거주자를 퇴거시키지 않아야 한다. 강제 퇴거는 이 규약의 요건과 명백하게 일치하지 않는다. 32 ) 관련 당국은 강제 퇴거가 규약과 일치하고 규약을 준수하는 법률에 따라, 강제 퇴거의 정당한 목적과 퇴거 대상자에게 발생하는 결과 사이의 합리성과 비례성이라는 일반 원칙에 따라서만 수행되도록 해야 한다. 33 ) 이러한 의무는 규약 제2조 1항에 따른 당사국의 의무를 제11조를 바탕으로, 제4조의 요건에 따라 해석함으로써 발생한다. 제4조는 규약상 권리 향유에 대한 제한이 허용되는 조건을 명시하고 있다. 첫째, 이 제한은 법률에 따라 결정되어야 한다. 둘째, 이 제한으로 민주사회에서 일반적 복지 또는 ‘공익적 목적’이 증진되어야 한다. 셋째, 이 제한은 언급한 정당한 목적에 부합해야 한다. 넷째, 이 제한은 정당한 목적을 달성하기 위한 최소한의 제한적 조치라는 관점에서 필요한 것이어야 한다. 마지막으로, 일반적 복지 증진 차원에서 제한에 따른 이익이 권리의 향유 제한으로 인한 영향을 능가해야 한다. 34 ) 당사국은 사법 검토가 가능할 수 있도록 공익 목적의 개념을 법률로서 명확히 정의해야 한다. 당사국은 강제 퇴거를 명시적으로 금지하고 국제 인권법 및 기준에 부합하는 퇴거 및 재정착 절차의 체계를 명시한 국내법을 제정하고 시행해야 한다. 35 )
24. 사람을 이주시키고 대체 주거를 제공하는 경우, 대체 주거는 안전해야 하고 점유권이 보장되어야 하며 교육, 의료, 지역사회 참여, 생계 기회 등 공공 서비스에 대한 접근이 가능해야 한다. 36 ) 이웃 네트워크와 생계를 지원하고 유지하는 데 중요한 역할을 하는 공동체가 해체되지 않도록 모든 노력을 기울여야 한다. 당사국은 개인이 생산 자원에 접근하지 못하게 만드는 퇴거 또는 토지이용 변경을 실시하기 전에, 강제 퇴거에 의존해야 하는 상황을 피하거나 최소화하기 위해 퇴거 대상자와 협의하여 모든 가능한 대안을 모색해야 한다. 37 ) 어떤 경우든 퇴거 명령 피해자에게 효과적인 법적 구제책 또는 절차를 제공해야 한다.
25. 국가가 토지를 소유하거나 통제하는 경우, 관습적 점유제도 내에서라도 개인과 공동체의 정당한 토지점유권이 인정되고 존중되도록 해야 한다. 전통적 제도, 협동조합 또는 기타 형태의 공동 관리 등 토지 이용과 관리에 대한 집단적 체계를 파악하고 인정하며 등록해야 한다. 토지가 없는 농민에게 공공 소유 토지에 대한 점유권을 부여하기 위한 정책은 인권 관련 의무에 따라 보다 광범위한 사회적·환경적 목표를 추구해야 한다. 전통적으로 토지를 이용해 온 지역 공동체가 점유권 재할당에서 가장 우선시되어야 한다.
2. 보호 의무
26. 보호 의무에 따라 당사국은 토지에 대한 접근, 이용, 통제를 포함하여 토지와 관련하여 규약에 명시된 권리를 개인이나 단체가 방해하지 않도록 하는 조치를 채택해야 한다. 당사국은 그 누구도 강제로 퇴거당하지 않게 하고 제3자가 이들의 토지 접근권을 침해하지 않도록 함으로써 토지 접근권을 보호해야 한다. 또한 당사국은 투자, 토지 통합 정책, 또는 기타 토지 관련 구획정리와 재분배 조치로 인한 자발적 또는 비자발적 거래를 비롯하여 정당한 점유권 양도과 관련된 모든 과정에서 이 권리가 보호받을 수 있도록 해야 한다.
27. 그러한 유형의 토지점유제도가 마련된다고 해도, 당사국은 모든 개인에게 토지와의 관계와 관련하여 합리적인 수준의 보장을 제공하고 합법적인 점유권자를 퇴거, 토지 불법점유, 전용, 괴롭힘 및 기타 위협으로부터 보호하기 위한 조치를 취해야 한다. 이에 더하여, 당사국은 관련된 개인 및 집단과의 성실한 협의를 통하여 현재 이러한 보호를 받지 못하고 있는 개인 및 가구의 점유권을 법적으로 보장하기 위한 즉각적인 조치를 시행해야 한다. 38 ) 또한 당사국은 선주민, 농민, 기타 전통 공동체 등 자신들의 생존, 안녕, 완전한 발전에 필수 불가결한 전통적 토지와 물질적, 정신적인 관계를 맺고 있는 이들과 관련하여 공동체 차원의 점유를 인정하고 보호해야 한다. 여기에는 그들이 전통적으로 소유하고 점유해 온, 또는 이용해 왔거나 획득해 온 토지, 영토, 자원에 대한 집단적 접근권, 이용권 및 통제권이 포함된다. 39 ) 따라서 법적 체계는 토지점유제도 내에서 토지 소유와 특권의 집중이 강화되는 상황을 피해야 하며, 이는 법적 체계를 바꾸려는 동기가 국제 협약에 기인한 경우라 하더라도 적용된다. 40 )
28. 당사국은 토지 기반 투자가 책임있는 방식으로 이루어질 수 있도록 법률과 정책을 개발해야 한다. 이를 위해서는 모든 관련 당사자의 조기 참여뿐 아니라 토지에 대한 권리를 양도하는 과정에 대한 공정한 규제가 필요하다. 토지와 관련한 모든 투자 과정에서 해당 투자의 영향을 받는 개인 또는 집단은 투자 시작 이전부터 공정한 배상이 이루어질 때까지 진정제도를 통해 지방정부, 투자위원회 또는 기타 관련 당사자의 결정에 이의를 제기할 수 있어야 한다. 또한 잠재적인 피해와 그러한 피해를 완화할 선택지를 파악하기 위해서 인권영향평가가 실시되어야 한다. 책임있는 투자자와 투자를 위한 원칙은 법률로 정해져야 하며 강제성이 있어야 한다. 책임있는 투자는 정당한 점유권을 존중해야 하며, 식량안보와 자연자원의 지속가능한 이용 같은 정당한 정책 목표와 인권을 훼손해서는 안 된다. 당사국은 허용 가능한 점유권 거래의 규모, 범위 및 성격에 관하여 투명한 규칙을 제공해야 하며, 자국의 상황에서 어떤 거래가 대규모 점유권 거래에 해당하는지 정의해야 한다. 41 )
29. 당사국은 대규모 점유권 거래로 발생할 수 있는 위험으로부터 정당한 점유권을 보호하기 위한 안전장치와 정책을 마련해야 한다. 대규모 토지 투자는 비공식적인 토지 이용권을 대체로 인정받지 못하는 많은 소규모 자작농에게 주로 영향을 미치기 때문에 규약에 따른 권리를 침해할 위험이 있다. 42 ) 이에 대한 안전장치에는 허가 가능한 토지 거래의 상한을 정하고, 일정 수준을 넘어서는 거래는 정부 최고위층 또는 국회의 승인을 받아야 한다는 요건을 마련하는 방법 등이 포함될 수 있다. 국가는 지역 점유권자와의 협력을 장려하는 모델 등 대규모 이주로 이어지지 않는 다양한 생산 및 투자 모델의 장려를 고려해야 한다.
31. 최근 몇 년간 국가에 의한 퇴거와 특히 대지주 등의 민간 행위자 및 투자자의 침해로부터 토지 이용자를 보호하기 위해 토지소유권 등록이 장려됐다. ‘공식화(formalization)’라고도 불리는 해당 과정은 개별 토지 이용자가 실질적으로 점유하여 이용하고 있는 (그리고 일반적으로 관습법에 의해 인정되는) 토지에 주로 디지털 기법을 활용하여 경계를 정하는 단계와, 토지 이용자를 토지 몰수로부터 보호하는 동시에 그들의 토지 판매도 가능하게 하는 증서를 작성하는 단계로 구성된다. 토지소유권 등록의 영향은 엇갈렸다. 이러한 재산권 명료화의 목적은 점유권을 보장하고 비공식 거주 상태에 있는 거주자를 소유주로 인정받게 하며 소규모 농민들이 토지에서 퇴거당하지 않도록 보호하는 것이었다. 또한 더 유동적인 재산권 양도와 시장 거래 비용 감소를 위해 토지 권리에 대한 시장을 수립해야 할 필요성이 있다는 점도 재산권 명료화의 정당한 이유가 되었다. 그러나 이러한 두 가지 목표는 재산권을 상품화할 경우 배제의 근원이 될 수 있고 점유 불안정이 심화될 수 있다는 점에서 서로 모순될 수 있다. 따라서 국가는 토지소유권 등록 프로그램의 시행이 오직 토지 판매와 토지 점유권의 상품화에만 국한되지 않도록 보장하는 법률과 정책을 도입해야 한다. 그러한 법률이나 규제가 없으면, 기존에 존재해 온 관습적인 형태의 점유권 등록이 재산권을 명료화하는 것이 아니라 오히려 더 많은 갈등을 초래하고 점유권을 안정시키기보다는 불안정을 심화하면서, 특히 적절한 생활수준에 대한 권리를 비롯한 규약상의 권리에 부정적인 영향을 미칠 것이다. 국가는 토지와 관련하여 상충하는 요구에 대한 결정을 내리는 일이 수반되는 모든 토지소유권 등록 과정이 소외되고 차별받을 위험성이 가장 큰 이들의 권리를 보호하는 동시에 역사적인 불의도 해결할 수 있도록 해야 한다.
3. 실현 의무
32. 실현 의무에 따라 국가는 토지에 대한 접근, 이용 및 통제를 포함해 규약에 따른 토지 관련 권리의 온전한 향유를 목표로 하는 입법, 행정, 예산에 관한 조치 및 그 밖의 조치를 채택하고 실효성 있는 구제책을 수립해야 한다. 당사국은 토지에 의존하는 이들이 경제적, 사회적 및 문화적 권리를 실현할 수 있도록 토지에 대한 안정적이고 공평하며 지속가능한 접근, 이용 및 통제를 가능하게 해야 한다. 이는 토지 미보유자나 빈곤층, 특히 여성과 소외 계층에 더욱 중요하다. 45 )
33. 토지등록과 토지행정은 혼인 상태의 변화, 법적 능력 부재, 경제적 자원에 대한 접근성 부재에 기인한 차별을 포함해서 어떠한 차별도 없이 수행되어야 한다. 개인에 대한 점유권의 법적 인정과 배분은 젠더, 가족, 공동체에 기반한 차별 없이, 빈곤층과 사회적으로 불리하거나 소외된 개인 및 집단이 자신들이 현재 보유한 점유권에 대해 법적으로 인정받을 모든 기회를 확보할 수 있도록 보장하면서 체계적으로 수행되어야 한다. 당사국은 문서상뿐만 아니라 기존의 모든 점유권자 및 권리 보유자를 파악해야 한다. 또한 당사국은 모든 관련 규약 조항 및 국가식량안보 맥락에서 토지, 어장, 삼림 점유의 책임 있는 거버넌스에 관한 자발적 지침에 포함된 정의에 따라, 공공규칙을 통해 정당한 토지 이용자 권리에 대한 정의를 규정해야 한다.
34. 토지행정은 접근성 있고 비차별적인 서비스를 기반으로 해야 하며, 이를 시행하는 주체는 활동에 대해 사법 기관의 검토를 받는 책임 있는 기관이어야 한다. 이러한 서비스는 접근이 용이해야 하며 신속하고 효과적으로 제공되어야 한다. 사회적으로 불리하거나 소외된 개인 및 집단은 이러한 서비스 이용과 관련해서 지원을 받아야 하며, 이들의 사법 접근 또한 보장받아야 한다. 이러한 지원에는 특히 매우 외딴 지역에 사는 이들을 위한 저렴한 법률구조 등의 법적 지원이 포함되어야 한다. 당사국은 특히 이해관계 충돌을 해결할 반부패 조치를 채택하여 시행함으로써 점유권 관련 행정 및 양도와 관련한 부패를 방지해야 한다.
35. 당사국은 또한 관습적 점유제도를 따르는 공동체가 토지에 가지는 사회적, 문화적, 정신적, 경제적, 환경적 및 정치적 가치를 인정하고, 토지에 대한 기존의 자치 방식을 존중해야 한다. 집단적 점유제도를 위한 전통 제도들은 토지 이용자 권리 분배에 관한 결정에 여성과 젊은 층을 포함한 모든 구성원의 의미 있는 참여를 보장해야 한다. 자연자원에 대한 접근 보장은 선주민의 토지와 영토에 대한 보호 조치에만 국한되어서는 안 된다. 다른 집단도 공유지, 다시 말해서 글로벌 공공재에 의존한다. 어부는 어장에 접근할 수 있어야 하지만, 개인의 재산권을 강화하면 어부가 바다나 강으로 향하는 데 필요한 토지에 대한 접근이 가로막힐 수 있다. 목축민들도 사하라 이남 아프리카에서 특히 중요한 집단을 형성한다. 사하라 이남 아프리카에는 전 세계 1억 2000만의 목축민 또는 농목축민의 거의 절반이 거주한다. 또한 개발도상국에서는 많은 농민과 농촌 가구가 여전히 요리와 난방을 위해 장작을 모으고, 공동으로 소유한 우물이나 수원에서 물을 얻는다. 재산권 공식화와 토지등록부 수립이 이러한 집단의 상황을 악화해서는 안 된다. 이들이 의존하는 자원 이용을 가로막으면 이들의 생계가 위협받을 것이기 때문이다.
36. 농지개혁은 토지와 관련하여 규약에 명시된 권리를 실현하기 위한 중요한 조치이다. 46 ) 농지개혁을 통해 토지를 더 공평하게 분배하면 빈곤 감소에 상당한 영향을 미칠 수 있으며 47 ) 사회적 포용과 경제적 역량강화에도 기여할 수 있다. 48 ) 농지개혁은 식량의 이용 가능성을 높이고 가격을 낮추는 데 도움을 주면서 외부 충격에 대한 완충장치를 제공하기 때문에 식량안보를 개선한다. 49 ) 토지 분배 계획은 토지를 주로 더 지속가능한 방식으로 이용하면서 집약적인 노동을 통해 농촌 발전에 기여하는 소규모의 가족 소유 농장도 지원해야 한다. 그러나 토지 재분배 계획은 수혜자에게 적절한 지원을 제공하여 그들이 토지를 생산적으로 이용하고 토지 생산성 유지를 위해 지속가능한 농업 방식을 수행할 능력을 증진할 수 있도록 해야 한다. 농민 가족의 경제적 성공을 지원하기 위한 정책 선택지에는 신용 대출 이용에 관한 교육, 마케팅 기회 활용 지원, 농기구 공동 사용 등이 포함되어야 한다. 정책은 수혜자가 취득한 토지를 통해 이익을 얻고 최소한의 욕구 충족을 위해 토지를 판매할 필요가 없도록 하는 방식으로 마련되어야 한다. 토지 재분배와 농지개혁은 젊은층, 여성, 인종과 출신 기반의 차별에 직면한 공동체와 소외 집단 구성원의 토지 접근성을 높이는 데 특히 초점을 맞춰야 하며, 집단적·관습적 토지점유를 존중하고 보호해야 한다.
37. 국가는 이용 가능한 최대의 자원을 활용하여 생산 자원에 대한 접근과 관련한 규약상의 권리를 점진적으로 실현해야 하며, 특히 이를 통해 개인과 집단이 적절한 생활수준을 누릴 수 있도록 지원해야 한다. 규약 제11조 2항 (a)호에 따라 당사국은 자연자원을 가장 효율적으로 개발하고 활용할 수 있는 방식으로 농지제도를 발전시키거나 개혁하여 식량 생산, 보존, 분배 방법을 개선할 의무가 있다. 이는 국가가 특히 생계를 위해 토지 이용에 의존하는 소규모 농민들을 위해 토지에 대한 적절한 접근을 보장하는 농지개혁 계획을 지원할 의무가 있음을 의미한다. 50 ) 정책과 법률에는 참여적 과정을 통해 발전시킨 적절하고 성인지적인 지원 방안이 동반되어야 하며, 지속가능한 농지개혁이 목표가 되어야 한다. 이러한 정책과 법률은 농지개혁 이후 토지 소유가 재집중되는 상황에 대비하기 위한 적절한 보호장치를 포함해야 하며, 그러한 보호장치에는 토지소유상한법과 집단적·관습적 토지점유를 보호하기 위한 법적 보호장치 등이 있다.
38. 당사국은 토지의 환경적 기능을 유지하기 위하여 장기적인 지역 계획에 참여해야 하며, 환경보전, 생물다양성, 토지와 다른 자연자원의 지속가능한 이용에 대한 인권 기반의 접근방식을 바탕으로 토지 이용을 우선시하고 지원해야 한다. 51 ) 또한 당사국은 무엇보다도 전통적인 토지 이용을 인정, 보호 및 장려하고 자연자원과 장기적 토지 보전을 기반으로 사람들의 생계를 강화하기 위한 정책과 조치를 채택하여 자연자원의 지속가능한 이용을 가능하게 해야 한다. 여기에는 지구온난화로 인한 결과를 공동체와 개인이 방지 및 완화하고 그러한 결과에 적응할 수 있도록 지원하기 위한 구체적인 조치들이 포함된다. 국가는 지역 공동체, 투자자, 기타 행위자와 협력하여 생물학적 및 그 밖의 자연적 능력과 주기가 재생될 수 있는 환경을 조성하고, 농업 및 기타 목적으로 토지를 이용할 때 자연환경을 존중하여 토양 소모와 저수량 고갈이 가속화되지 않도록 해야 한다. 52 )
39. 당사국은 소작농, 농민, 기타 소규모 식량 생산자에 각별한 주의를 기울이면서 참여적이고 성인지적인 과정을 통해 비공식적 점유를 인정하기 위한 법률과 정책을 마련해야 한다.
D. 역외 의무
40. 역외 의무는 토지에 대한 접근, 이용 및 통제와 관련한 규약상의 의무 이행에 특히 중요하다. 토지 양도는 댐이나 재생에너지 단지처럼 토지가 필요한 개발 사업에 자금을 제공하는 개발은행과 같은 공공 투자자를 포함한 국제 기관 또는 민간 투자자에 의해 자금이 조달되거나 추진되는 경우가 상당히 많다. 당사국 보고서에 대한 검토를 통해 위원회는 국가 기관과 외국의 민간 투자자 간의 민관협력 형태를 포함해서 국제적인 투자 협상, 협약 및 관행의 결과가 생산 자원에 대한 개인, 집단, 농민 및 선주민의 접근성에 부정적인 영향을 미친 사례가 점차 증가하고 있음을 발견했다.
1. 역외 존중 의무
41. 역외 존중 의무에 따라 당사국은 자국 영토 외부의 토지 관련 상황에서 규약상의 권리 향유를 직접적 또는 간접적으로 저해하는 행위를 자제해야 한다. 또한 당사국은 무역, 투자, 에너지, 농업, 개발, 기후변화 완화 정책 등 국내외 정책 및 조치가 인권의 향유를 직접적 또는 간접적으로 저해하지 않도록 하는 구체적인 조치를 취해야 한다. 53 ) 이는 개발기구가 시행하거나 개발은행이 자금을 지원하는 모든 형태의 프로젝트에 적용된다. 세계은행과 다른 국제개발은행이 개발한 보호장치는 특히 토지에 대한 투자와 관련하여 이러한 의무를 인정한다. 54 ) 2007~2008년 세계 식량 위기 이후 전 세계적으로 토지에 대한 대규모 투자가 증가하면서 적절한 배상이 이루어지지 않은 강제 또는 비자발적 퇴거를 포함해 해당 토지에 거주하거나 토지를 이용하는 개인에게 다양한 문제가 초래됐다. 이러한 상황을 완화하거나 방지하기 위한 목적으로, 국가식량안보 맥락에서 적절한 식량에 대한 권리의 점진적 실현을 지원하는 자발적 지침이 수립됐다. 이에 더하여, 국제금융공사(International Finance Corporation) 이행표준과 이와 관련한 세계은행의 보호장치도 갱신되었다. 또한 특히 세계은행, 국제농업개발기금(International Fund for Agricultural Development), 지역의 개발은행 등 국제금융기구의 회원국인 당사국은 자국의 대출 정책 및 기타 관행이 토지와 관련하여 규약에 명시된 권리의 향유를 저해하지 않도록 보장하는 조치를 취해야 한다.
2. 역외 보호 의무
42. 역외 보호 의무에 따라 당사국은 다국적 기업과 같은 기업체와 당사국의 규제를 받는 위치에 있는 다른 비국가행위자가 타국의 토지 관련 맥락에서 규약상의 권리 향유를 저해하지 않도록 하는 데 필요한 규제 체계를 확립해야 한다. 따라서 당사국은 당사국이 영향력을 행사할 수 있는 비국가행위자가 해외의 토지 관련 맥락에서 인권을 침해하지 않도록 하는 데 필요한 조치를 취해야 하며, 이러한 조치는 소재국의 주권을 침해하거나 의무를 축소해서는 안 된다. 55 )
43. 토지를 포함한 생산 자원에 대한 접근권 향유에 영향을 미치는 토지 취득 및 기타 영리 활동과 관련하여, 당사국은 다른 국가에 거주하면서 해외 농지에 투자하는 투자자에 의해 생계 의존형 토지 또는 토지 관련 자원에 대한 개인이나 공동체의 접근권 박탈이 발생하지 않도록 보장해야 한다. 이는 투자자가 국제 규범과 지침을 위반하는 방식으로 토지를 취득하거나 임대하지 않도록 투자자에 대한 주의 의무를 다해야 한다는 의미일 수 있다. 56 )
45. 당사국은 무역, 투자, 금융, 개발협력 및 기후변화 분야를 포함하되 이에 국한되지 않는 여러 분야에서의 국제 협정에 대한 상세한 설명, 체결, 해석 및 이행이 규약에 따른 의무에 부합하고 다른 국가의 생산 자원에 대한 접근에 부정적 영향을 미치지 않도록 보장해야 한다. 59 )
3. 역외 이행 의무
46. 국가는 규약에 따른 토지에 대한 권리의 완전한 실현을 점진적으로 달성하기 위해 규약 제2조 1항에 따른 국제 지원과 협력을 통해 조치를 취해야 하며, 이는 또한 자국 영토 밖의 민족과 공동체에도 이득이 될 것이다. 지원에는 무엇보다 토지 행정, 지식 공유, 국가 토지점유 정책개발 지원을 위한 기술 협력, 재정 지원, 제도적 역량 강화와 더불어, 관련 기술의 이전이 포함되어야 한다.
47. 국제 협력과 지원은 정당한 이용자 권리를 인정받지 못한 이들의 토지점유권에 대한 접근성을 확보하기 위한 국가 정책 지원에 초점을 맞춰야 한다. 정책이 토지 집중이나 토지의 상품화로 귀결되는 일이 없도록 해야 하며, 사회적으로 불리하거나 소외된 개인 및 집단의 접근성 개선과 이들의 토지점유권 보장 강화를 목표로 해야 한다. 적절한 보호 정책이 실시되어야 하며, 국제 협력 및 지원 조치에 영향을 받는 개인과 집단은 독립적인 진정제도에 접근할 수 있어야 한다. 국제 협력과 지원을 통해 토지 정책의 지속가능성과, 이러한 토지 정책이 현재 또는 향후 공식적인 토지이용계획과 국가의 더 광범위한 공간계획의 핵심이 되도록 보장하는 노력에 박차를 가할 수 있다.
IV. 토지 관련 맥락에서 규약에 명시된 권리의 이행과 관련된 구체적 쟁점
A. 내전 및 분쟁 후 상황
48. 내전, 토지 및 규약에 명시된 권리의 향유 간에는 연관성이 있다. 때로는 토지 분쟁, 특히 식민지나 아파르트헤이트 체제에서 비롯된 구조적으로 불평등하게 배분된 토지에 대한 분쟁이 내전의 근본 원인 또는 촉발 요인 중 하나가 될 수 있다. 다른 경우에는 분쟁으로 인해 특히 농민, 선주민, 소수 민족, 여성을 포함한 취약 계층의 강제 이주, 토지 수탈 및 토지 불법점유가 발생할 수 있다. 토지 분쟁과 갈등의 해결이 회복력 증진과 평화 유지의 핵심이 될 수 있다는 점은 주목할 만하다. 60 ) 따라서 국가는 내전 중에 토지 불법점유가 발생하는 상황을 막기 위해 모든 노력을 기울여야 한다. 그럼에도 불구하고 토지 불법점유가 발생한다면, 국가는 모든 국내실향민에게 자의적 또는 불법적으로 수탈당한 토지를 회복할 권리를 보장하기 위한 원상회복 프로그램을 수립할 의무가 있다. 61 ) 국가는 또한 무력 분쟁의 재발을 촉발할 수 있는 그러한 모든 토지 분쟁을 해결해야 한다.
49. 무력 분쟁 중 토지 불법점유를 방지하기 위한 최소한의 예방 조치로는 (a) 취약 계층의 토지점유권 보호 체계 구축, (b) 인도주의적 지원 및 국제인도법의 이행과 토지 불법점유 방지조치와의 조율, (c) 토지 불법점유를 방지하고 원활한 토지 원상회복을 위해 불법점유될 위험이 높은 모든 토지를 정보 시스템에 입력, (d) 국내 이주 및 토지 불법점유의 위험이 높은 지역의 토지시장 동결 가능성에 대한 대책 마련 등이 있다. 이러한 모든 예방조치는 재산뿐만 아니라, 관습적 점유권을 포함한 모든 형태의 토지점유권을 보호해야 한다. 토지를 불법 점유당할 위험이 더 높은 사람들이 토지의 공식적인 소유자가 아닐 수 있기 때문이다.
50. 토지 원상회복 프로그램에는 난민과 국내실향민이 존엄을 지키며 안전하게 이전의 토지 또는 거주지로 자발적으로 귀환할 수 있는 권리를 보장하기 위한 조치가 포함되어야 한다. 원상회복이 불가능할 경우, 국가는 적절한 배상 체계를 마련해야 한다. 62 ) 국가는 모든 토지 원상회복 청구를 평가하고 집행하기 위한 공평하고 시기적절하며 독립적이고 투명하며 비차별적인 절차, 제도 및 체계를 수립하고 지원해야 한다. 이러한 절차는 재산권뿐만 아니라, 특히 규약에 따른 권리 향유와 관련된 모든 형태의 토지점유권을 포함해야 한다. 대부분 선의의 구매자인 ‘2차 점유자’와 무력 분쟁으로 인해 합법적 임차인이 도망간 후 토지를 점유한 취약한 상황에 처한 사람들 문제를 적절히 처리하는 데 각별한 주의를 기울여야 한다. 특히 2차 점유자를 위한 적법절차가 보장되어야 하고, 퇴거가 필요한 경우 제대로 된 협의를 거쳐 퇴거가 이루어져야 하며, 국가는 필요한 경우 적절한 생활수준을 보장하기 위한 대체 숙소와 사회 서비스를 제공해야 한다.
51. 여러 분쟁 후 상황을 보면 토지 원상회복 프로그램이 성공하더라도 새로운 분쟁을 방지하고 규약에 따른 난민과 국내실향민의 권리를 보장하기에는 불충분할 수 있는데, 이는 분쟁 이전에 이들이 빈곤에 시달리고 토지권에서 배제된 경우가 흔했기 때문이다. 이러한 상황에서 토지 원상회복이나 배상만으로는 난민과 국내실향민을 빈곤에서 구제하거나 토지 점유와 관련한 사회적, 성별 불평등을 줄일 수 없기에 불충분하다고 할 수 있다. 이러한 맥락에서 국내 이주나 폭력의 피해자에 대한 배상은 원상회복을 능가하는 수준이어야 한다. 배상에는 불평등 완화와 피해자의 생활수준 개선을 목표로 하는 정책과 대책이 포함되어야 한다는 의미에서 혁신적인 변화가 있어야 한다. 63 ) 예를 들어, 토지점유를 승인할 때 여성을 우대하는 등 토지점유권에서 젠더평등 개선을 위한 구체적인 조치를 취해야 한다. 이에 더하여 국가는 토지 원상회복 프로그램에 수혜자를 기술적, 재정적, 교육적으로 지원하는 농촌개혁 정책을 포함해야 한다.
B. 부패
52. 토지 행정은 부패가 가장 만연할 수 있는 분야 중 하나이다. 토지의 경계 표시와 소유권 등록제도 시행, 토지이용계획의 설계와 토지의 ‘과소 활용’ 또는 ‘공터’ 분류, 토지 수용을 정당화하기 위해 ‘공공 목적’의 이용 또는 ‘토지 수용권’ 조항 적용, 투자자를 대상으로 한 정부의 토지 매각이나 임대 등의 과정에서 부패가 발생하여 부정적인 영향을 미친다.
53. 국가는 모든 관련 토지 정책과 연관된 부패를 방지하기 위해 적절한 책임 체계를 구축해야 하며, 모든 수준과 모든 환경에서 모든 형태의 부패를 방지하기 위해 노력해야 한다. 64 ) 국가는 정책, 법률 및 조직의 기본 체계를 정기적으로 검토하고 모니터링하여 그 실효성을 유지해야 한다. 집행 기관과 사법 당국은 시민 사회, 이용자 대표 및 일반 대중과 협력하여 서비스를 개선하고, 절차와 의사결정에서 투명성을 제고함으로써 부패 방지를 위한 노력을 기울여야 한다. 65 ) 국가의 이러한 노력은 특히 협의와 참여를 바탕으로 법의 지배와 투명성 및 책임성 원칙에 대한 존중을 통해 이루어져야 한다. 66 )
C. 인권옹호자
54. 인권옹호자는 특히 토지를 둘러싼 분쟁에서 더욱 어려운 상황에 처한다. 67 ) 위원회는 규약에 따라 자신의 권리 또는 다른 사람의 권리를 보호하고자 하는 이들을 겨냥한 위협과 공격에 대한 보고서를 주기적으로 받아왔다. 이러한 위협과 공격은 특히 채굴·개발 프로젝트와 관련한 괴롭힘, 범죄화, 명예 훼손 및 살해의 형태로 빈번하게 발생한다. 68 ) 토지와 관련하여 많은 인권옹호자들은 향후 인권 존중의 전제 조건으로서 토지의 환경적 기능과 토지 이용의 지속성을 주창한다. ‘보편적으로 인정되는 인권과 기본적 자유의 증진과 보호를 위한 개인, 집단 및 사회 기관의 권리와 책임에 관한 선언(Declaration on the Right and Responsibility of Individuals, Groups and Organs of Society to Promote and Protect Universally Recognized Human Rights and Fundamental Freedoms)’에 따라 국가는 토지 문제 등과 관련해 인권옹호자와 그들의 활동을 존중하는 데 필요한 모든 조치를 취해야 하며, 이들의 활동을 방해할 목적으로 형사 처벌을 부과하거나 새로운 형사 범죄를 제정해서는 안 된다.
55. 토지와 관련하여 인권옹호자의 활동을 보호하기 위해 국가가 채택해야 하는 구체적인 조치는 국가마다 상황에 따라 다르다. 그러나 중요도가 높은 조치로는 (a) 인권옹호자 업무의 중요성과 정당성에 대한 정부 최고위층의 공개적인 인정과 인권옹호자에 대한 어떠한 폭력이나 위협도 용납하지 않겠다는 약속, (b) 인권옹호자의 업무를 처벌하거나 방해하기 위한 모든 국가 법률 또는 조치의 폐지, (c) 인권옹호자의 업무를 보호할 책임이 있는 국가 기관의 강화, (d) 인권옹호자에 대한 모든 형태의 폭력 또는 위협에 대한 조사 및 처벌, (e) 충분한 자원을 바탕으로 필요할 때마다 위험에 처한 인권옹호자에게 적절한 보호 조치를 제공하는 조정 체계가 적용된 프로그램에 대한 잠재적 수혜자와의 협의를 통한 채택 및 시행 등이 있다. 69 )
D. 기후변화
56. 많은 국가에서 기후변화가 토지 접근성에 미치는 영향이 이용자 권리에도 영향을 주면서 심각한 문제로 대두되고 있다. 해안 지역에서는 해수면 상승이 주택과 농업, 어장 접근성에 영향을 미치고 있다. 기후변화는 또한 토지 황폐화와 사막화의 원인으로 작용하고 있다. 기온 상승, 강수 패턴의 변화, 가뭄과 홍수 등 극단적인 기상이변의 발생 빈도 증가로 인해 토지 접근성에 미치는 영향이 확대되고 있다. 70 ) 국가는 국제적 차원의 협력을 도모하고 배출 완화 의무를 수행하며 파리협정의 이행과 관련한 각국의 약속을 준수해야 한다. 앞서 위원회가 강조한 바와 같이 국가에는 인권법에 따른 이러한 의무가 있다. 71 ) 또한 대규모 재조림이나 기존 산림 보호를 통한 탄소 격리 등 기후변화를 완화하는 국가의 정책 채택은 바람직하지 않은데, 이는 특히 이러한 완화 정책이 농민이나 선주민과 같이 취약한 상황에 처한 사람들의 토지와 영토에 영향을 미칠 경우, 다양한 형태의 토지 수탈로 이어질 수 있기 때문이다. 완화 정책은 화석연료의 생산과 사용을 단계적으로 중단함으로써 절대적인 배출량 감축으로 이어져야 한다.
57. 국가는 기후변화로 인한 모든 형태의 토지 이용 변화를 고려한 국가 차원의 기후변화 적응 정책을 설계하고, 피해를 입은 모든 사람들을 기록하며, 특히 사회적으로 불리한 집단에 미치는 기후변화의 영향을 해결하기 위해 가용자원을 최대한 활용할 의무가 있다.
58. 기후변화는 모든 국가에 영향을 미치며, 기후변화에 대한 기여도가 낮은 국가도 예외가 아니다. 따라서 역사적으로 기후변화에 가장 큰 책임이 있는 국가와 현재 기후변화의 주요 원인을 제공한 국가는 기후변화로 인해 가장 큰 타격을 받고 있지만 이에 대처할 능력이 가장 떨어지는 국가를 지원해야 하며, 지원 방법에는 토지 관련 적응 대책 지원 및 자금 조달 등이 포함된다. 기후변화의 완화 및 적응 대책을 위한 협력 체계를 통해 강력한 환경 및 사회적 안전장치를 제공하고 실행하여, 어떠한 프로젝트도 인권과 환경에 부정적인 영향을 미치지 않도록 보장해야 하고, 이러한 프로젝트의 영향을 받는 사람들과의 의미 있는 협의와 이들의 정보 접근을 약속해야 한다. 또한 이러한 협력 체계는 선주민의 자유의사에 따른 사전 고지된 동의를 존중해야 한다. 72 )
V. 이행 및 구제
59. 국가는 개인과 집단이 규약에 따른 토지와 관련된 권리의 향유에 대한 정보를 얻고 널리 전파할 수 있도록 보장해야 한다. 국가는 규약에 명시된 토지에 대한 권리의 실현에 영향을 미치는 토지점유권 제도와 모든 정책, 법률 및 조치의 이행 상황을 정기적으로 모니터링해야 한다. 모니터링 과정은 지역사회 등이 수집한 정성적이고 세분화된 정량적 데이터를 전적으로 활용하고, 포용과 참여를 바탕으로 해야 하며, 사회적으로 불리하고 소외된 개인 및 집단에 각별한 주의를 기울여야 한다. 농촌 공동체가 주축이 되는 집단 및 관습적 토지점유가 이루어지는 국가의 경우에는 모니터링 과정에 특정 정책이 해당 공동체 거주민의 토지 접근성에 미치는 영향을 점검하는 참여 체계가 포함되어야 한다.
60. 당사국은 토지와 관련한 정책 및 법적 기본 체계를 효과적으로 이행할 수 있는 행정 및 사법 제도를 갖추어야 하고, 각 국가의 행정 및 사법 당국은 규약에 따른 국가의 의무에 부합하는 행동을 해야 한다. 여기에는 외딴 농촌 지역 등지에서 토지점유권을 보호하고 이러한 권리 향유를 증진하고 촉진하려는 목적으로 모든 권리 보유자들을 대상으로 차별 없이 신속히 접근 가능한 서비스를 제공하기 위해 취하는 조치 등이 포함된다. 73 ) 핵심은 사법 접근으로, 당사국은 외딴 지역이라도 특히 사회적으로 불리하고 소외된 개인 및 집단이 적정 비용에 사법에 접근할 수 있도록 보장해야 한다. 사법적 구제책은 또한 농촌 지역의 상황에 맞게 조정되고 권리를 침해당한 피해자의 요구에 적합해야 하며, 이들에게 모든 관련 정보와 적절한 시정 및 배상에 대한 접근을 제공해야 하며, 여기에는 적절한 경우 토지의 원상회복과 난민 및 국내실향민의 귀환 등이 포함된다. 유엔원주민권리선언 제28조에서 강조한 바와 같이, 토지 원상회복은 종종 선주민에게 주요한 구제책으로 작용한다. 74 ) 사법 접근에는 거주국과 함께 침해가 발생한 국가에서도 기업 활동이 미치는 영향을 해결하기 위한 절차에 대한 접근이 포함되어야 한다. 75 )
61. 당사국은 행정 및 사법 당국의 역량을 구축하여 특히 외딴 농촌 지역에서 발생한 토지점유권 분쟁을 공정하고 역량 있는 사법 및 행정 기관을 통해 적시에, 그리고 적정 비용에 효과적으로 해결할 수 있는 수단에 대한 접근을 보장해야 한다. 76 ) 당사국은 관습적 및 기타 확립된 형태의 분쟁 해결 방식이 존재하는 경우 이를 인정하고 협조적으로 이용하여 인권에 따라 공정하고 신뢰할 수 있으며 접근 가능하고 비차별적인 방법으로 토지점유권 분쟁을 신속히 해결할 수 있도록 보장해야 한다. 77 ) 둘 이상의 공동체가 사용하는 토지, 어장 및 산림의 경우 공동체 간의 갈등을 해결할 수 있는 수단을 강화하거나 개발해야 한다. 78 ) 토지에 대한 안전하고 공평한 접근, 이용 및 통제에 대한 존중과 보호 및 보장은 규약에 명시된 많은 권리를 향유하기 위한 전제 조건이다. 실효성 있는 구제책은 이러한 권리 실현에 매우 중요하다.
각주
1)
유엔사막화방지협약, 세계 토지 전망(The Global Land Outlook), 제2판(본, 2022) 참조. 해당 문서에서는 전 세계 토지의 20~40%가 이미 황폐화되었다는 점을 강조한다.
2)
https://www.fao.org/3/y7937e/y7937e00.htm 참조.
3)
https://doi.org/10.4060/i2801e 참조.
4)
https://www.fao.org/fileadmin/templates/cfs/Docs1314/rai/CFS_Principles_Oct_2014_EN.pdf 참조.
5)
A/HRC/4/18, 부속 문서 I.
6)
위원회는 2001년 이후 약 50건의 최종견해에서 토지와 관련한 문제를 언급했다. 예를 들어, E/C.12/IND/CO/5, E/C.12/KHM/CO/1, E/C.12/MDG/CO/2 및 E/C.12/TZA/CO/1 참조.
7)
아프리카인권위원회, 소수자권리발전센터(케냐)와 소수자권리집단(엔도로이스복지위원회(Endorois Welfare Council) 대리) 대 케냐, 진정번호 276/03, 제46차 정기 회기, 2005년 11월 11~25일 결정, 241항; 미주인권재판소, 마양나(스모) 아워스 팅니 공동체(Mayagna (Sumo) Awas Tingni Community) 대 니카라과, 2001년 8월 31일 판결, 148~149항 및 151항과 야키 엑사 선주민 공동체(Yakye Axa Indigenous Community) 대 파라과이, 2005년 6월 17일 판결, 131~132항; 보스니아-헤르체고비나 인권회의소, 보스니아와 헤르체고비나의 이슬람 공동체 대 스릅스카 공화국, 사건번호 CH/96/29, 1999년 6월 11일 결정, 182항 및 187항.
8)
자유권위원회, 일반논평 12호(1984), 1항.
9)
유엔원주민권리선언, 서문, 10항 및 26항.
10)
캐캘래얘르비(Käkkäläjärvi) 외 대 핀란드(CCPR/C/124/D/2950/2017).
11)
사회권위원회, 일반논평 20호(2009), 7~8항.
12)
토지에 대한 접근, 특히 접근권 및 소유권과 관련한 차별 사례와 관련해 예를 들어, E/C.12/GIN/CO/1, E/C.12/CMR/CO/4, E/C.12/MLI/CO/1, E/C.12/NER/CO/1, E/C.12/ZAF/CO/1 및 E/C.12/CAF/CO/1 참조. 토지를 소유한 극소수의 여성에 관한 내용은 예를 들어, E/C.12/ZAF/CO/1 참조. 여성의 상속권과 재산권을 박탈하는 전통적이고 관습적인 법과 관행에 관해서는 예를 들어, E/C.12/BEN/CO/3, E/C.12/CMR/CO/4, E/C.12/ZAF/CO/1, E/C.12/NER/CO/1 및 E/C.12/CAF/CO/1 참조. 가부장적인 태도와 고정관념에 기반한 태도에 대해서는 예를 들어, E/C.12/NER/CO/1 참조.
13)
또한 아프리카 여성의 권리에 관한 아프리카 인권헌장 선택의정서(Protocol to the African Charter on Human and Peoples’ Rights on the Rights of Women in Africa), 제15~16조, 18조, 19조 (c)항 참조.
14)
또한 여성차별철폐위원회, 일반권고 34호(2016) 참조. 해당 문서에서 위원회는 토지 및 물, 종자, 산림, 어장을 포함한 자연자원에 대한 농촌 여성의 권리를 기본 인권으로 인정하고 당사국이 토지와 자연자원과 관련하여 농촌 여성의 실질적인 평등을 달성하는 데 필요한 모든 조치를 취해야 한다고 강조했다(56~57항).
15)
국제여성연구센터, 사회적 보호를 위한 여성의 재산 소유권 및 상속권-남아시아의 경험(Property Ownership & Inheritance Rights of Women for Social Protection – The South Asia Experience) (워싱턴 D.C., 2006), pp. 12, 100. 또한 여성차별철폐위원회, 일반권고 34호(2016), 55~78항 참조.
16)
여성차별철폐위원회, 일반권고 34호(2016), 55~78항.
17)
아프리카연합, 아프리카개발은행, 아프리카경제위원회, 아프리카 토지 거버넌스에 대한 프레임워크 및 가이드라인(Framework and guidelines on land governance in Africa) (아디스아바바, 2010), 3.1.3항.
18)
또한 국가식량안보 맥락에서 적절한 식량에 대한 권리의 점진적 실현을 지원하는 자발적 지침, 지침 9 참조.
19)
또한 A/HRC/45/38 참조.
20)
유엔원주민권리선언 제10~11조, 19조, 28~29조, 32조는 선주민에게 영향을 미치는 조치에 대해 선주민의의 자유의사에 따른 사전 고지된 동의의 필요성을 언급한다. 이는 선주민의 집단적 권리에 대한 보호 장치로 작용한다. A/HRC/39/62 참조.
21)
유엔원주민권리선언, 제28 및 제32조.
22)
미주인권재판소, 마양나(스모) 아워스 팅니 공동체 대 니카라과, 151항 및 164항. 해당 지역의 미주인권기구 판례에 대한 논의는 그물망을 넓게 던지기: 인권, 개발 및 새로운 의무 전달자(Casting the Net Wider: Human Rights, Development and New Duty-Bearers), 마고 E. 살로몬, 아르네 토스텐슨 및 부터 반덴홀 편집(앤트워프, 인터센티아, 2007)에서 페르구스 맥케이, ‘신성한 약속에서 정의로운 규범으로: 미주제도에서 선주민 인권(From ‘sacred commitment’ to justiciable norms: indigenous peoples’ rights in the Inter-American system)’ 참조. 또한 아프리카인권재판소, 아프리카인권위원회 대 케냐, 신청번호 006/2012, 2017년 5월 26일 판결 참조.
23)
미주인권재판소, 사후야막사 선주민 공동체(Sawhoyamaxa Indigenous Community) 대 파라과이, 2006년 3월 29일 판결, 128항; 아프리카인권위원회, 소수자권리발전센터(케냐)와 소수자권리집단(엔도로이스복지위원회 대리) 대 케냐, 209항. 또한, 인종차별철폐위원회는 일반권고 23호(1997)에서 “배상은 가능한 한 토지와 영토의 형태로 이루어져야 한다”(5항)고 강조했다.
24)
미주인권재판소, 모이와나 공동체(Moiwana Community) 대 수리남, 2005년 6월 15일 판결, 132~133항 및 사라마카족(Saramaka People) 대 수리남, 2007년 11월 28일 판결, 86항
25)
농민의 시민적, 정치적 권리에 있어 토지의 중요성에 대한 사례는 포르티요 카세레스(Portillo Cáceres) 외 대 파라과이(CCPR/C/126/D/2751/2016) 참조.
26)
인권이사회 결의안 39/12, 부속 문서 제17조 1항.
27)
농민과 선주민의 조화로운 토지 권리 실현의 필요성에 대해서는 미주인권재판소, 라카 혼하트(Lhaka Honhat, 우리 땅) 선주민 공동체 연합 대 아르헨티나, 판결, 2020년 2월 6일 참조.
28)
A/HRC/45/38. 또한 캐캘래얘르비(Käkkäläjärvi) 외 대 핀란드(CCPR/C/124/D/2950/2017) 참조.
29)
사회권위원회, 일반논평 16호(2005), 37항 및 일반논평21호(2009), 16항 (c)호. 또한 아프리카인권위원회, “광산업, 인권, 환경에 관한 아프리카헌장 제21조와 제24조에 대한 국가 보고 지침과 원칙(State reporting guidelines and principles on articles 21 and 24 of the African Charter relating to extractive industries, human rights and the environment)” (니아메, 2017), pp. 26~27; 국가식량안보 맥락에서 토지, 어장, 산림 점유의 책임 있는 거버넌스에 관한 자발적 지침, 3B항 (6)호도 참조.
30)
국가식량안보 맥락에서 토지, 어장, 산림 점유의 책임 있는 거버넌스에 관한 자발적 지침, 9.9항.
31)
‘정당한 점유권자’라는 용어는 2012년 국가식량안보 맥락에서 토지, 어장, 산림 점유의 책임 있는 거버넌스에 관한 자발적 지침 협상 과정에서 정당한 점유권자가 공식적인 토지 명의를 가진 사람뿐 아니라 법으로 인정되지 않을 수 있는 관습적, 집단적, 전통적 점유권을 가진 사람도 포함한다는 사실을 명확히 하기 위해 만들어졌다.
32)
사회권위원회, 일반논평 7호(1997), 1항.
33)
벤 자쟈(Ben Djazia) 외 대 스페인(E/C.12/61/D/5/2015), 13.4항.
34)
고메스-리몬 파르도(Gómez-Limón Pardo) 대 스페인(E/C.12/67/D/52/2018), 9.4항.
35)
더 자세한 내용은 개발기반 퇴거와 이주에 관한 기본 원칙과 지침 참조.
36)
사회권위원회, 일반논평 4호(1991) 참조.
37)
A/HRC/13/33/Add.2, 부속 문서, 원칙 2; 아프리카인권위원회, 아프리카인권헌장의 경제적, 사회적, 문화적 권리 이행에 관한 원칙과 지침(2012), 51~55항 및 77~79항.
38)
사회권위원회, 일반논평 4호(1991), 8항 (a)호.
39)
사회권위원회, 일반논평 21호(2009), 36항. 또한 미주인권재판소, 삼목 카섹 선주민 공동체(Xákmok Kásek Indigenous Community) 대 파라과이, 2010년 8월 24일 판결, 86항, 사후야막사 선주민 공동체 대 파라과이, 118항; 아프리카인권위원회, 소수자권리발전센터(케냐)와 소수자권리집단(엔도로이스복지위원회 대리) 대 케냐, 252~268항; 아프리카인권재판소, 아프리카인권위원회 대 케냐공화국, 195~201항 참조.
40)
아프리카인권위원회, “광산업, 인권, 환경에 관한 아프리카헌장 제21조와 제24조에 대한 국가 보고 지침과 원칙”, p. 25, 18항.
41)
아프리카연합, 아프리카개발은행 및 아프리카경제위원회, “아프리카의 대규모 토지 기반 투자에 관한 이행원칙(Guiding principles on large scale land-based investments in Africa)” (아디스아바바, 2014).
42)
동일 문서, 제2장.
43)
아프리카인권위원회, 사회 및 경제권 조치 센터(Social and Economic Rights Action Centre)와 경제 및 사회권 센터(Center for Economic and Social Rights) 대 나이지리아, 결정, 제13차 정례회의, 2001년 10월 13~27일.
44)
아프리카연합, 아프리카개발은행 및 아프리카경제위원회, “아프리카의 대규모 토지 기반 투자에 관한 이행원칙”.
45)
아프리카인권위원회, “광산업, 인권, 환경에 관한 아프리카헌장 제21조와 제24조에 대한 국가 보고 지침과 원칙”, pp. 12-13, 섹션 III (g)~(h)호.
46)
농지 개혁의 중요성에 대해서는 2006년 브라질의 포르투알레그레에서 개최된 FAO의 농지개혁 및 농촌 개발에 대한 국제회의(International Conference on Agrarian Reform and Rural Development, ICARRD 2006/3)에서 채택된 최종 선언문 참조. 해당 회의에서 회원국들은 ‘주로 심각한 사회적 격차, 빈곤, 식량 불안정이 있는 지역에서 토지 및 관련 자원에 대한 지속가능한 접근 및 통제 확대의 수단으로 적절한 농지개혁 확립’이라는 원칙에 동의했다.
47)
M. R. 엘고너미(M. R. El-Ghonemy), “21세기까지 지속되고 있는 1963~2003 토지개혁 개발 과제(Land reform development challenges of 1963-2003 continue into the twenty-first century)”, 토지개혁, 토지 정착 및 협동조합(Land Reform, Land Settlement and Cooperatives), 2권(2003); 베로니카 펜시아코바(Veronika Penciakova), “시장주도 농지개혁: 세둘라 다 테하의 수혜자 관점에서(Market-led agrarian reform: a beneficiary perspective of Cédula da Terra)”, 연구보고서 시리즈(Working Paper Series) 10-100호(런던, 런던정치경제대학교, 2010).
48)
줄리언 콴(Julian Quan), “21세기의 토지 접근: 이슈, 추세, 연결고리 및 정책 선택지(Land access in the 21st century: issues, trends, linkages and policy options)”, 생계지원프로그램 연구보고서(Livelihood Support Programme Working Paper) 24호(로마, FAO, 2006).
49)
M. R. 카터(M. R. Carter), “빈곤 완화와 식량안보를 위한 토지 및 재산권 개혁 설계(Designing land and property rights reform for poverty alleviation and food security)”, 토지개혁, 토지 정착 및 협동조합, 2권(2003).
50)
연구는 생산단위의 규모와 헥타르당 생산성 사이에 반비례 관계가 있음을 강조해 왔다. 예를 들어, 로버트 이스트우드(Robert Eastwood), 마이클 립턴(Michael Lipton), 앤드루 뉴얼(Andrew Newell)의 “농장 규모(Farm size)”, 농업경제핸드북(Handbook of Agricultural Economics), 4권, 프라부 L. 핑갈리(Prabhu L. Pingali) 및 로버트 E. 에번슨(Robert E. Evenson) 편집(암스테르담, 엘스비어(Elsevier), 2010) 참조.
51)
국가식량안보 맥락에서 적절한 식량에 대한 권리의 점진적 실현을 지원하는 자발적 지침, 지침 8B.
52)
A/HRC/13/33/Add.2, 부속 문서, 원칙 6.
53)
E/C.12/BEL/CO/4, E/C.12/AUT/CO/4, E/C.12/NOR/CO/5; 여성차별철폐위원회, 일반권고 34호(2016), 13항; A/56/10과 A/56/10/Corr.1, pp. 155-168(제16~18조); 무역 및 투자협정의 인권영향평가에 관한 이행원칙(guiding principles on human rights impact assessments of trade and investment agreements) 참조.
54)
마이클 빈트퍼(Michael Windfuhr), 토지 관련 투자와 관련한 인권 보호: IFC 이행표준 및 세계은행의 환경적·사회적 보호장치 프레임워크와 토지에 관한 자발적 지침의 비교(Safeguarding Human Rights in Land Related Investments: Comparison of the Voluntary Guidelines Land with the IFC Performance Standards and the World Bank Environmental and Social Safeguard Framework) (베를린, 독일인권연구소, 2017).
55)
E/C.12/2011/1, 5~6항.
56)
사회권위원회, 일반논평 24호(2017), 33항.
57)
국가식량안보 맥락에서 토지, 어장, 산림 점유의 책임 있는 거버넌스에 관한 자발적 지침, 12항 및 15항.
58)
E/C.12/NOR/CO/5; A/HRC/13/33/Add.2; 자유권위원회, 일반논평 34호(2011), 18~19항; 유럽인권재판소, 시민자유연합(Társáság a Szabadságjogokért) 대 헝가리, 신청번호 37374/05, 2009년 4월 14일 판결, 26항 및 35항 참조.
59)
사회권위원회, 일반논평 3호(1990), 2항; 일반논평 15호(2002), 35항; 일반논평 22호(2016), 31항; 일반논평 24호(2017), 12~13항; E/C.12/CAN/CO/6; 여성차별철폐위원회, 일반권고 34호(2016); 유럽인권재판소, 보스포러스 항공관광무역주식회사(Bosphorus Hava Yolları Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi) 대 아일랜드, 신청번호 45036/98, 2005년 6월 30일 판결, 154항; 미주인권재판소, 사후야막사 선주민 공동체 대 파라과이, 140항.
60)
2019년 3월에 발표된 "유엔과 토지 및 분쟁(The United Nations and Land and Conflict)"이라는 제목의 사무총장 지침서 참조.
61)
인권보호증진소위원회가 승인한 난민과 실향민의 주거 및 재산 원상회복에 관한 원칙(E/CN.4/Sub.2/2005/17) 참조.
62)
동일 문서.
63)
로드리고 우프림니 예페스(Rodrigo Uprimny Yepes), "대규모 중대 인권 침해에 대한 혁신적 배상: 교정적 정의와 분배적 정의 사이(Transformative reparations of massive gross human rights violations: between corrective and distributive justice)", 네덜란드 인권계간지(Netherlands Quarterly of Human Rights), 27권 4호(2009).
64)
국가식량안보 맥락에서 토지, 어장, 산림 점유의 책임 있는 거버넌스에 관한 자발적 지침, 3.1항 5호.
65)
동일 문서, 5.8항
66)
국가식량안보 맥락에서 토지, 어장, 산림 점유의 책임 있는 거버넌스에 관한 자발적 지침에 토지권 등기, 토지 평가, 토지 계획 제도 채택 등 토지 관리의 모든 구성 요소에 대한 구체적인 권고사항이 포함되어 있다. 마찬가지로 ‘농업과 식량 체계에 대한 책임투자원칙’은 ‘부패 없는 법의 지배와 적용’(원칙 9)을 존중할 필요성과 이 원칙의 이행과 관련된 유엔부패방지협약을 언급하고 있다.
67)
개인, 집단 또는 사회 기관을 포괄하는 경제적, 사회적, 문화적 권리를 다루는 인권옹호자 보호에 관한 인권이사회 결의 31/32와 보편적으로 인정되는 인권과 기본적 자유의 증진과 보호를 위한 개인, 집단 및 사회 기관의 권리와 책임에 관한 선언 참조.
68)
예를 들어, E/C.12/VNM/CO/2-4, 11항, E/C.12/1/Add.44, 19항, E/C.12/IND/CO/5, 12항 및 50항, E/C.12/PHIL/CO/4, 15항, E/C.12/COD/CO/4, 12 항, E/C.12/LKA/CO/2-4, 10항, E/C.12/IDN/CO/1, 28항.
69)
E/C.12/2016/2, 8항.
70)
기후변화에 관한 정부 간 협의체, "기후변화와 토지: 정책 입안자를 위한 요약(Climate Change and Land: summary for Policymakers"(2019) 참조.
71)
HRI/2019/1 참조.
72)
일관성을 보장하기 위해 안전장치는 녹색기후기금의 관행에 부합해야 하며, 또한 기후변화에 관한 유엔연합 기본협약에 대한 교토의정서(Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change)에 따라 설립된 적응기금의 환경 및 사회정책(Environmental and Social Policy of the Adaptation Fund)’에 포함된 안전장치와 일맥상통해야 한다.
73)
국가식량안보 맥락에서 토지, 어장, 산림 점유의 책임 있는 거버넌스에 관한 자발적 지침, 6.2항 및 6.4항.
74)
미주인권재판소, 야키 엑사 선주민 공동체 대 파라과이, 146~148항.
75)
사회권위원회, 일반논평 24호(2017), 49~57항.
76)
국가식량안보 맥락에서 토지, 어장, 산림 점유의 책임 있는 거버넌스에 관한 자발적 지침, 21.1항.
77)
동일 문서, 21.3항.
78)
동일 문서, 9.11항.
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