자유권위원회 일반논평 제37호 (2020): 제21조(평화적 집회의 권리)
CCPR GC No. 37 (2020): The right of peaceful assembly (article 21)
/ 배포일 2020. 9. 17.
일반논평 37호 (2020): 제21조(평화적 집회의 권리)
I. 서론
1. 기본적 인권인 평화적 집회의 권리는 개인이 집단적으로 자신의 의사를 표현하고 사회 형성에 참여할 수 있도록 해준다. 평화적 집회의 권리는 타인과의 연대 속에서 개인의 자주권 행사 능력을 보호한다는 점에서 본질적으로 중요한 권리다. 기타 관련된 권리와 함께, 동 권리는 민주주의, 인권, 법의 지배, 다원주의 등에 기반을 둔 참여적 거버넌스 제도의 가장 기초를 이루기도 한다. 평화적 집회는 참여자가 공공 영역에서 생각과 열망하는 목적을 제시하고 그러한 생각과 목적에 대한 지지 또는 반대 기반을 확고히 하게 해주는 데 중추적 역할을 할 수 있다. 불만을 표출하기 위해 사용되는 경우, 평화적 집회는 서로 다름에 대한 포용적, 참여적, 평화적 해결의 기회를 창출해 낼 수도 있다.
2. 더욱이 평화적 집회의 권리는 경제적, 사회적, 문화적 권리를 포함한 다른 광범위한 권리들을 인정하고 실현할 수 있도록 사용될 수 있으며 또한 그렇게 사용되어 온 귀중한 수단이다. 동 권리는 소외된 개인과 집단에게 특히 중요하다. 평화적 집회의 권리가 존중 및 보장되지 못하는 것은 전형적인 탄압의 표시이다.
6. 규약 제21조는 평화적 집회를 보호하며 장소는 불문한다. 실외, 실내, 온라인을 가리지 않으며, 공공 및 사적 공간 또는 이러한 장소들의 혼합도 불문한다. 그러한 집회는 여러 형태를 띨 수 있으며, 시위, 항의, 회의, 행진, 집결, 연좌농성, 촛불시위, 플래시몹 등 다양하다. 피켓시위와 같은 비유동적 집회나 행진 또는 행군과 같은 유동적 집회를 막론하고 제21조의 보호를 받는다.
7. 많은 경우, 평화적 집회는 논란의 여지가 있는 목적을 추구하지 않으며 혼란을 초래하는 경우가 거의 또는 전혀 없다. 예를 들어 목적이 국경일을 기념하거나 스포츠 경기 결과를 축하하기 위한 것일 수도 있다. 그러나 때때로 평화적 집회는 논쟁을 초래할 이념이나 목적을 추구하기 위해 사용될 수 있다. 그 규모나 성격에 따라 예를 들어 차량 흐름이나 보행자의 움직임 또는 경제적 활동에 혼란을 초래할 수 있다. 9 ) 의도했건 또는 의도하지 않았건, 이러한 결과가 있다고 해서 그러한 집회가 향유하는 보호에 의문이 제기되는 것은 아니다. 그러한 혼란이나 위험은 집회 행사가 초래할 수도 있는 범위까지만 규약의 틀 내에서 관리되어야 한다.
8. 평화적 집회의 권리 인정으로 당사국에는 집회의 행사를 차별 없이 존중하고 보장해야 한다는 이에 상응하는 의무가 부과된다. 10 ) 이에 따라 당사국은 그러한 집회가 부당한 간섭 없이 이루어질 수 있게 허용하고, 동 권리의 행사를 용이하게 하고 참여자를 보호해야 한다. 제21조의 두 번째 문장에서 잠재적 제한에 대한 근거를 규정하고 있으나, 그러한 제한은 어떠한 것이든 좁게 해석해야 한다. 사실상, 부과될 수도 있는 제한에는 한도가 있다.
9. 평화적 집회의 권리는 특히 표현의 자유, 결사 및 정치 참여의 자유와 같이 종종 중복되기도 하는 다른 권리들이 보호될 때에만 비로소 완전히 보호될 수 있다. 11 ) 또한 평화적 집회의 권리 보호는 종종 더 광범위한 시민적 및 정치적 권리, 경제적, 사회적, 문화적 권리가 실현되어야 가능하다. 개인들의 행위가 가령 폭력적으로 행사되어 제21조의 보호 범위를 벗어나는 경우에는, 이에 해당되는 제약 및 제한의 적용을 받는 상태에서 규약상의 다른 권리는 유지된다.
10. 집회가 수행되는 방식과 환경은 시간이 지나면서 바뀐다. 이로 인해 관련 당국의 접근 방식도 영향을 받을 수 있다. 예를 들어, 새로 등장하는 정보통신 기술이 전적 또는 부분적으로 온라인상의 결집 기회를 제공하며 때로는 물리적 모임을 조직하고 참여하고 감시하는 데 핵심적인 역할을 한다는 점을 고려하면, 그러한 정보통신에 대한 간섭은 집회를 방해할 수 있다. 감시 기술은 폭력의 위협을 탐지하여 일반 대중을 보호하는 데 사용될 수도 있지만, 한편으로는 참여자와 행인의 사생활권과 기타 권리를 침해할 수 있고 위축효과를 낳을 수도 있다. 더욱이 일반 대중이 접근가능한 공간과 통신 플랫폼에 대해 사적 소유와 기타 형태의 통제가 점점 많아지고 있다. 제21조에서 요구하는 법적 틀을 현대적으로 해석함에 있어 이러한 면들에 대한 고려가 반영될 필요가 있다.
II. 평화적 집회의 권리의 범위
11. 개인의 집회 참여가 제21조에 따라 보호를 받는가 여부를 정하는 일은 두 단계의 과정을 수반한다. 첫째 당사자의 행위가, (II 단락에서 설명하는) “평화적 집회”의 참여에 해당된다는 측면에서, 동 권리가 제공하는 보호 범위 내에 있는가 여부를 결정해야 한다. 만일 그렇다면 국가는 (아래 III 단락의 설명과 같이) 참여자의 권리를 존중하고 보장해야 한다. 둘째, 동 권리의 행사에 적용되는 모든 제한들이 (아래 IV단락에서의 설명과 같이) 해당 맥락에서 적법한가 여부를 결정해야 한다.
12. “집회”의 참여는 자신을 표현하거나, 특정한 이슈에 대한 입장을 전달하거나, 생각을 교환하는 등의 목적을 위하여 사람들의 모임을 조직하거나 참가하는 일을 의미한다. 모임은 또한 집단 결속이나 정체성을 주장하거나 확인하기 위한 의도를 가질 수 있다. 집회는 그러한 목적을 가지는 것 외에도 가령 연예, 문화, 종교 또는 상업적 목적과 같은 기타의 목적을 가질 수도 있으며 이 경우에도 제21조에 따른 보호를 받을 수 있다.
14. 평화적 집회는 대개 사전에 조직되어 주최자가 당국에 신고하고 필요한 준비를 할 수 있는 시간적 여유를 가진다. 그러나 주로 시사문제에 대한 직접적인 반응으로 발생하는 충동적인 집회도 조직화 여부와 상관없이 마찬가지로 제21조의 보호를 받는다. 반대 시위는 한 집회가 다른 집회에 반대를 표명하기 위해 열릴 때 발생한다. 양측 집회 모두 제21조의 보호 범위에 들어갈 수 있다.
15. “평화적” 집회는 광범위하고 심각한 폭력으로 특징되는 집회와 대조된다. 따라서 “평화”와“비폭력”이라는 용어는 이러한 맥락에서 상호 교체하여 사용될 수 있다. 평화적 집회의 권리는 개념 정의상, 폭력을 사용하여 행사되어서는 안 된다. 제21조의 맥락에서 “폭력”은 주로 상대방에 대한 참여자의 물리적 힘의 사용을 의미하는 것으로서 부상이나 사망 또는 심각한 재산상 피해를 초래할 가능성이 있는 것을 말한다. 14 ) 단순히 누르기와 밀치기, 차량 혹은 보행자 흐름을 방해하는 행위 또는 일상적 활동은 “폭력”에 해당하지 않는다.
18. 집회가 평화적인가 아닌가의 문제는 참여자로부터 비롯되는 폭력과 관련하여 답을 찾아야 한다. 평화적 집회의 참여자에 대해 가해지는 정부 당국 또는 이들을 대신하여 행하는 선동공작원에 의한 폭력으로 인하여 해당 집회가 비평화적 집회가 되는 것은 아니다. 집회를 표적으로 가해지는 일반 대중 또는 반대 시위 참여자에 의한 폭력의 경우에도 마찬가지이다.
19. 당국에서 신뢰할 수 있는 증거를 제시할 수 있다면 집회에서 특정한 참여자의 행위가 폭력적이라고 여겨질 수도 있다. 그 증거란 동 참여자가 사건이 발생하기 이전 또는 진행되는 동안에 타인으로 하여금 폭력을 쓰도록 선동하고 있으며 그러한 행위가 폭력을 야기할 수 있다는 점, 참여자가 폭력 의도와 이에 의거해 행동할 계획이 있다는 점, 또는 이들의 폭력이 임박했음에 대한 증거를 말한다. 19 ) 그러한 행동의 개별적 사례가 집회 전체를 비평화적 시위로 변질시키는 충분조건은 아니지만, 그런 행동이 집회 내에 명백하게 만연해 있는 경우에는 그러한 모임에의 참여는 더 이상 제21조의 보호를 받지 못한다.
20. 참여자가 무기로 보이거나 보일 가능성이 있는 물건 또는 방독면이나 헬멧과 같은 보호 장비를 소지했다는 사실이 그 참여자의 행동이 폭력적이라고 여기기에 필연적으로 충분한 것은 아니다. 이 문제는 사례별로 결정해야 한다. 여러 고려 사항이 있겠지만 그중에서도 무기(특히 화기) 소지에 관한 국내 규정, 지역의 문화적 관습, 폭력 의도의 증거가 존재하는가 여부, 그런 물건의 존재로 표현되는 폭력의 위험에 의해 좌우된다.
III. 평화적 집회의 권리와 관련된 당사국 의무
21. 규약은 당사국에 규약의 모든 권리를 “존중 및 보장”하고(제2조 1항), 이 목적을 실현하기 위한 법적 및 기타 조치를 취하고(제2조 2항), 책임 있는 자세를 유지하고 규약상 권리 침해에 대한 효과적 구제조치를 제공할(제2조 3항) 의무를 부과한다. 20 ) 그러므로 평화적 집회의 권리와 관련된 당사국의 의무는 이러한 다양한 요소를 포함한다. 단, 동 권리는 일정한 경우에 제21조에 열거된 기준에 따라 제한될 수도 있다.
23. 평화적 집회의 존중 및 보장 의무로 말미암아 국가에는 집회 이전, 집회 동안, 집회 이후에 적극적 의무와 소극적 의무가 부과된다. 소극적 의무는 평화적 집회에 대한 부당한 개입이 없어야 함을 의미한다. 예를 들어, 국가는 설득력 있는 타당한 이유 없이 평화적 집회를 금지하거나, 제한하거나, 방해하거나, 해산하거나, 지장을 주어서도 안 되고, 적법한 사유 없이 참가자나 주최자에게 제재를 가해서도 안 된다.
24. 그밖에, 당사국은 평화적 집회를 용이하게 하고 참여자들이 자신의 목표를 달성할 수 있도록 하는 일정한 적극적 의무를 가진다. 23 ) 따라서 국가는 차별 없는 평화적 집회의 권리 행사가 가능한 환경을 촉진해야 하고, 동 권리가 효과적으로 행사될 수 있는 법적 및 제도적 틀을 마련해야 한다. 때로는 당국에 특정한 조치가 요구될 수 있다. 예를 들어, 당국은 도로를 폐쇄하거나, 교통 흐름을 바꾸거나, 치안을 제공할 필요가 있을 수 있다. 필요한 경우에 국가는 비국가 주체가 참여자에게 가할 수 있는 폭행, 예를 들어 일반 대중, 24 ) 반대 시위자 및 민간 보안서비스 제공업자들에 의한 간섭이나 폭력으로부터 참여자를 보호해야 한다.
25. 국가는 법률과 그 해석 및 적용이 평화적 집회의 권리를 향유함에 있어, 예를 들어 인종, 피부색, 민족, 나이, 성별, 언어, 재산, 종교나 신념, 정치적 또는 기타 의견, 국가적 또는 사회적 배경, 출생, 소수민족, 원주민 또는 기타 지위, 장애인, 성적 취향 또는 성 정체성, 혹은 기타 지위에 근거하여 차별적인 결과를 가져오지 않도록 보장해야 한다. 25 ) 차별받고 있거나 받아온 집단 구성원인 사람 또는 집회 참여에 특별한 어려움을 겪을 수도 있는 사람의 평화적 집회의 권리를 동등하고 효과적으로 용이하게 하고 보호할 수 있도록 특별한 노력을 기울여야 한다. 26 ) 더욱이, 국가는 모든 형태의 차별적 폭력과 공격으로부터 참여자를 보호할 의무를 가진다. 27 )
26. 평화적 집회의 권리가 참여자에 대한 다른 사회 구성원에 의한 도전을 면제해 주지는 않는다. 국가는 반대 시위와 관련하여 이들이 반대하고 있는 시위에 대해 과도한 방해를 하는 것은 금지하되, 반대 시위도 그 자체로 집회로서 존중하고 보장해야 한다. 28 ) 국가는 원칙적으로 반대 시위에 대해 내용 중립적인 태도를 견지해야 하며, 반대 시위는 가능한 한 동 시위가 대상으로 하는 집회의 가시권 및 가청 거리 내에서 이루어질 수 있도록 허용되어야 한다.
27. 평화적 집회가 일부 일반 대중으로부터 부정적 또는 심지어 폭력적인 반응을 유발할 수도 있다는 가능성이 해당 집회를 금지하거나 제한하는 충분한 근거가 되는 것은 아니다. 29 ) 국가는 모든 참여자를 보호하고 그러한 집회가 방해받지 않고 진행될 수 있도록, 해당 대중에게 부적절한 부담을 부과하지 않는 선에서 모든 합당한 조치를 취해야 한다(하단 52항 참조).
28. 정상적으로 작동하고 투명한 법적 및 의사결정 시스템이 평화적 집회를 존중하고 보장하는 의무의 핵심에 있다. 국내법은 평화적 집회의 권리를 인정하고, 모든 관련 공무원의 의무와 책임을 명확히 규정하고, 관련 국제기준에 부합해야 하며, 일반 대중이 접근 가능해야 한다. 국가는 동 권리 행사를 희망하는 사람들이 준수해야 할 모든 절차를 포함한 법과 관련 규정, 책임 당국의 주체, 해당 공무원에 적용되는 규칙, 이른바 권리 침해에 대한 구제조치에 대하여 일반 대중이 인식하도록 보장해야 한다.
29. 당사국은 집회 이전, 집회 동안, 집회 이후에 동 권리를 보호하기 위하여 사법구제를 포함한 효과적인 구제조치 또는 국가인권기구를 시기적절하게 이용하는 등의 방법을 동원하여 평화적 집회와 관련된 모든 기관에 대해 독립적이고 투명한 감독이 이루어지도록 보장해야 한다.
30. 평화적 집회의 권리가 완전히 향유되려면 언론인, 인권옹호자, 선거감시자, 기타 집회의 감시 또는 보고와 관련된 사람들의 역할이 특히 중요하다. 이들은 규약상 보호받을 자격이 있다. 30 ) 이들은 법집행공무원의 행동을 감시하는 등 이러한 역할을 수행함에 있어서, 방해받거나 지나치게 제한을 받아서는 안 된다. 이들은 보복이나 기타 공격을 받아서는 안 되며, 장비가 몰수되거나 피해를 받아서는 안 된다. 31 ) 어떤 집회가 불법으로 선언되거나 해산되었다 해도, 이로 인해 감시에 대한 권리가 종료되는 것은 아니다. 독립적인 국가인권기구와 비정부 단체가 집회를 감시하는 것이 바람직한 관행이다.
31. 당사국은 평화적 집회의 권리 실현에 대해 주된 책임을 진다. 그러나 기업체는 예를 들어 기업 활동으로 영향을 받는 지역공동체와 기업의 피고용자의 평화적 집회의 권리를 포함하여 인권을 존중할 책임이 있다. 32 ) 민간 기업과 더 넓은 사회단체는 동 권리 행사의 결과인 어느 정도의 혼란을 수용하도록 기대된다.
32. 평화적 집회가 주로 표현적 기능이 있다는 점, 정치적 발언은 표현의 한 형태로서 특별한 보호를 향유한다는 점을 고려할 때, 정치적 메시지가 있는 집회는 강화된 수준의 편의와 보호를 누려야 한다. 33 )
33. 제21조와 이와 관련된 권리들은 집회가 진행 중인 시간과 장소에서 참여자를 보호하는 데 그치지 않는다. 집회의 직접적인 환경 밖에서 개인이나 집단에 의해 수행되지만 동 권리 행사를 유의미하게 만드는 필수불가결한 관련 활동들도 적용 대상이다. 따라서 당사국의 의무는 참여자나 주최자의 자원 동원, 계획, 앞으로 발생할 행사에 대한 정보 배포 34 ) , 행사장 준비 및 행사장으로의 이동 35 ) , 집회 때까지 및 집회 동안 참여자들 간의 의사소통, 집회의 방송 중계, 이후 집회장을 떠나기 등의 활동에까지 확대된다. 이러한 활동은 집회의 참여 자체의 경우와 같이 제한의 대상이 될 수 있으나, 이러한 제한은 협소하게 해석하여 적용해야 한다. 그밖에, 어느 누구도 평화적 집회에 참석했거나 연관이 있다는 이유로 괴롭힘을 당하거나 기타 보복을 받아서는 안 된다.
35. 국가의 모든 기관이 평화적 집회의 권리를 존중하고 보장할 의무가 있지만, 집회에 대한 결정은 주로 지방 수준에서 이루어진다. 따라서 국가는 모든 수준의 정부에서 이러한 결정과 관련된 공무원들을 위한 적절한 교육훈련과 자원을 보장해야 한다.
IV. 평화적 집회의 권리에 대한 제한
36. 일정한 경우에 평화적 집회의 권리는 제한될 수 있으나 제한의 정당성을 입증할 책임은 당국에 있다. 38 ) 당국은 모든 제한이 적법성 요건을 충족하였고 하단에서 논하는 바와 같이 제21조에 열거된 허용 가능한 제한 근거 중 최소 하나에 대하여 필요성과 비례원칙을 모두 충족하고 있음을 제시할 수 있어야 한다. 이 책임이 충족되지 않으면 제21조 위반이다. 39 ) 모든 제한의 부과는 평화적 집회의 권리에 대해 불필요하고 지나친 규제를 추구하려 하기보다는, 동 권리의 행사를 용이하게 할 목적에 따라 이루어져야 한다. 40 ) 제한은 차별적이거나, 동 권리의 핵심을 손상하거나, 집회 참여를 막거나 위축효과의 유발을 목표로 해서는 안 된다.
37. 특정 집회의 금지는 최후의 수단으로서만 고려될 수 있다. 집회에 대한 제한 조치가 필요하다고 여겨지는 경우, 당국은 우선 최소 침해적인 조치를 적용하도록 노력해야 한다. 또한 국가는 모든 위험을 제거하기 위해 사전에 규제 조치를 취하기보다는, 집회 개최 허용을 고려한 후 그다음에 집회 행사 동안 발생할 수도 있는 범죄와 관련하여 조치를 취할 것인가 여부의 결정을 고려해야 한다. 41 )
38. 평화적 집회 참여에 대한 모든 제한은 참여자의 행동과 해당 집회에 대한 구분되고 개별적인 평가에 근거하여야 한다. 평화적 집회에 대한 포괄적 제한은 과도하다고 추정된다.
39. 제21조 두 번째 문장에서는 법률에 따라 부과되는 경우가 아니라면 평화적 집회의 권리에 어떠한 제한도 내려서는 안 된다고 규정하고 있다. 이 문장은 규제는 규약의 기타 조항에서 “법률에 의해 규정”되어야 한다는 요구 조건과 유사하게, 형식적 적법성 요건을 주장하는 것이다. 따라서 제한은 법률 또는 법률에 근거한 행정명령을 통하여 부과해야 한다. 해당되는 법률은 사회 구성원이 자신의 행동을 어떻게 규율할지 결정할 수 있도록 충분히 상세해야 하며, 법집행담당자에게 무제한 또는 전면적인 재량권을 부여해서는 안 된다. 42 )
40. 제21조에서는 모든 제한은 “민주사회에서 필요한” 것이어야 한다고 규정하고 있다. 그러므로 제한은 민주주의, 법의 지배, 정치적 다원주의 및 인권에 기반한 사회적 환경에서 필요성의 원칙과 비례원칙을 충족해야 하는 바, 단순히 타당하다거나 편리하다는 것과는 대조된다. 43 ) 이러한 제한은 제21조에 열거된 허용 근거 중 하나와 관련하여, 긴급한 사회적 필요에 대한 적절한 대응이어야 한다. 또한 관련된 보호적 기능을 수행할 조치들 중에서 최소 침해적인 것이어야 한다. 44 ) 이에 더하여, 제한은 비례원칙을 준수해야 하는 바, 권리 행사에 대한 개입의 성격과 이로 인한 부정적 영향을 개입 근거가 되는 결과적 이익과 비교하는 가치 평가 과정을 거쳐야 한다. 45 ) 불이익이 이익보다 더 큰 경우, 해당 제한은 비례원칙에 어긋나는 것으로 허용되지 않는다.
41. 제21조의 두 번째 문장 마지막에는 평화적 집회의 권리가 제한될 수 있는 법적 근거를 제시하고 있다. 이는 일종의 한정적 열거로서, 국가안보의 이익, 공공의 안전, 공공질서, 공중보건 또는 도덕, 또는 타인의 권리 및 자유의 보호 등의 근거로 구성되어 있다.
44. “공공질서”란 사회가 제대로 작동하도록 보장하는 규율의 총합, 또는 사회가 기반으로 삼고 있는 기본 원리의 세트를 의미하는 것으로, 이에 더해 평화적 집회의 권리를 포함한 인권에 대한 존중을 필연적으로 수반한다. 50 ) 당사국은 평화적 집회의 권리에 대한 너무 광범위한 제한을 정당화하기 위한 수단으로 “공공질서”라는 모호한 정의에 의존해서는 안 된다. 51 ) 평화적 집회는 어떤 경우에는 본질적으로 또는 의도적으로 혼란을 야기할 수 있고 상당한 정도의 관용을 요구한다. “공공질서”와 “법 및 질서”는 동의어가 아니며, 국내법에서 “공공 무질서”의 금지가 평화적 집회를 제한하기 위해 남용되어서는 안 된다.
45. “공중보건”의 보호를 위해, 예를 들어 전염병이 발생하여 모임이 위험해지는 경우에 예외적으로 제한이 부과될 수도 있다. 이 점은 집회 중 위생 환경이 일반 대중이나 집회 참여자에게 상당한 건강상 위험을 주는 경우와 같이 극단의 경우에도 마찬가지로 적용될 수 있다. 52 )
47. “타인의 권리 및 자유”를 보호하기 위해 부과되는 제한은 규약에 의한 보호 규정 또는 집회에 참여하지 않는 사람들의 기타 권리와 관련될 수 있다. 동시에, 집회는 공공 및 기타 장소를 적법하게 사용하는 것이다. 바로 그 속성에 의해 어느 정도 일상생활에 방해를 줄 수도 있기 때문에, 집회가 지나친 부담을 강요하는 것이 아니라면 그런 방해는 수용되어야 하는 바, 지나친 부담이 있는 경우에 대해서는 당국이 집회를 제한할 구체적인 정당화 사유를 제공할 수 있어야 한다. 56 )
48. 위에서 논한 바와 같이 제21조에 명문화된 일반적인 제한 사항의 틀 외에도, 평화적 집회의 권리에 관한 제한과 관련하여 추가적으로 고려할 사항들이 있다. 모든 제한은 원칙적으로 내용 중립적이어야 하므로 집회가 전달하는 메시지와 관련시켜서는 안 된다는 요구 조건이 동 권리 실현의 핵심이다. 57 ) 이와 반대의 접근 방법은 사람들로 하여금 생각을 제시하고 자신이 향유하는 지지 범위를 공고히 하도록 해주는 잠재적인 정치적 및 사회적 참여 수단인 평화적 집회의 바로 그 목적에 어긋나는 것이다.
50. 규약의 제20조에 따라, 평화적 집회는 전쟁 선전(제20조 1항) 또는 차별, 적대감 혹은 폭력을 유발하는 민족적, 인종적 혹은 종교적 증오의 고취(제20조 2항)를 위해 사용해서는 안 된다. 가능하면, 그런 경우에는 집회 전체를 대상으로 하기보다는 개별적인 가해자를 대상으로 조치를 취해야 한다. 주요 메시지가 제20조 범위 내에 해당되는 집회의 참여자는 제19조와 제21조에 규정된 제한 요건에 맞게 다루어야 한다. 60 )
51. 일반적으로, 깃발, 유니폼, 신호, 배너 등의 사용은 그런 상징들이 아픈 과거를 상기시킬지라도 제한받지 않아야 할 적법한 표현 형태로 간주된다. 그러한 상징 대부분이 직접적으로 차별, 적대감 또는 폭력의 유발과 관련이 있는 예외적인 경우에는 적절한 제한이 적용되어야 한다. 61 )
52. 일반적으로 어떤 집회가 집회 참여자에 대한 일반 대중의 적대적 반응을 유발하거나 유발할 수 있다는 사실이 제한을 정당화하지는 않는다. 집회의 진행이 허용되어야 하며, 해당 집회 참여자는 보호되어야 한다(위의 18항 참고). 그러나 예외적으로, 국가가 참여자의 안전에 대한 심각한 위협으로부터 이들을 보호할 수 없음이 분명한 경우에는 집회 참여에 대해 제한이 이루어질 수도 있다. 그러한 제한은 어느 것이든 엄격하고 철저한 검토를 거쳐야 한다. 불특정 폭력 위험 또는 집회에 반대하는 사람들에 기인하는 폭력을 방지하거나 무력화시킬 역량이 당국에 없을 것이라는 단순한 가능성만으로는 충분하지 않다. 국가는 구체적인 위험 평가에 기반하여, 상당한 법집행력을 동원하더라도 국가가 상황을 통제할 수 없을 것이라는 점을 제시할 수 있어야 한다. 62 ) 금지에 의존하기 전에, 집회의 연기나 장소 변경과 같이 방해가 덜 되는 제한 조치를 고려해야 한다.
54. 집회 시간의 제한과 관련해, 참여자들은 자신의 의견을 피력하거나, 다른 목적을 효과적으로 추구할 충분한 기회를 얻어야 한다. 65 ) 평화적 집회는 대체로 자발적으로 종료될 수 있도록 해야 한다. 집회 개최가 언제는 가능하고 언제는 불가능하다는 식으로 시간 또는 날짜 자체에 제한을 두면 그 제한과 규약과의 양립 가능성에 대한 우려가 제기된다. 66 ) 오로지 집회 횟수 때문에 집회가 제한되어서는 안 된다. 예컨대, 시위의 시기, 기간 또는 횟수는 그 목적 달성에 있어 핵심이다. 하지만 모임이 지속되어 점증적인 영향력이 발생하면 이를 제한에 대한 비례원칙에 견주어 가늠해야 할 수 있다. 예를 들어, 특정 집회가 주기적으로 야간에 주택가에서 열리면 이로 인해 인근 주민은 심각한 타격을 입을 수도 있다.
55. 장소라는 요소에 대한 제한과 관련해, 평화적 집회는 원칙상 공공 광장과 도로 등 대중이 접근 가능하거나 마땅히 접근 가능해야 하는 모든 장소에서 수행할 수 있다. 67 ) 건물, 공원 등 일부 공간에 대한 대중 접근을 다루는 규칙이 그런 장소에서 집회를 열 권리를 제한할 수도 있지만, 평화적 집회에 그러한 제한을 적용할 때는 제21조의 규정에 따라 타당해야 한다. 평화적 집회는 집회의 대상, 또는 일반대중의 이목을 사실상 끌 수 없는 벽지로 밀려나서는 안 된다. 68 ) 일반적으로 수도, 69 ) 어느 도시 내 70 ) 또는 도심부 외곽 71 ) 특정 장소를 제외한 모든 공공장소, 또는 도시의 모든 거리에서 모든 집회를 금하는 포괄적 제한은 있을 수 없다.
56. 법원, 의회, 역사적으로 중요한 장소, 또는 기타 관공서 주변을 집회 불허 지역으로 지정하는 것은 일반적으로 피해야 하는데, 무엇보다 이러한 장소가 공공장소이기 때문이다. 그러한 장소 및 그 주변에서의 집회에 대한 제한은 구체적으로 정당성이 입증되어야 하고 좁은 범위로 한정되어야 한다. 72 )
57. 사적 공간에서의 모임은 평화적 집회의 권리 범주에 속하지만, 73 ) 타인의 재산상 이익을 마땅히 고려해야 한다. 그러한 모임에 부과되는 제한의 정도는 상황에 따라 다르다. 예를 들면 해당 공간의 대중 접근성이 통상적으로 용이한지 여부, 모임으로 야기될 가능성이 있는 타인의 재산권과의 충돌이 가지는 성격과 정도, 그러한 사용을 재산권 소유자가 인정하는지 여부, 모임이 진행되는 동안 해당 공간에 대한 소유권 다툼이 있는지 여부, 참여자들이 ‘대중의 시야 및 가청 거리 내에서 집회를 수행한다는 원칙(sight and sound principle)’에 부합되게 집회의 목적을 달성할 수 있는 기타 타당한 수단을 가지고 있는지 여부에 따라 제한의 정도가 다르다. 74 ) 사유재산에 대한 접근이 차별적 근거에 기해 거부되어서는 안 된다.
58. 평화적 집회의 수행 방법에 대한 제한에 있어, 참여자들에게 자신의 메시지를 전달하기 위한 포스터, 확성기, 악기, 또는 프로젝션 장비와 같은 기타 기술적 수단 등 장비 사용 여부를 결정할 권한이 주어져야 한다. 집회에서는 청중이 보고 들을 수 있게 하거나, 집회 목적을 달성하기 위하여 음향 시스템 등 임시 구조물 설치가 수반되기도 한다. 75 )
59. 일반적으로 당사국은 집회 참여 인원수를 제한해서는 안 된다. 76 ) 그러한 제한은 제21조에 규정된 바와 같이 제한의 적법한 근거와 명확한 연관성이 있을 때만 인정될 수 있다. 예컨대, 공공의 안전상 경기장 또는 교량의 최대 수용 인원을 정하거나, 공중보건상 물리적 거리두기를 실시하는 경우가 이에 해당한다.
60. 복면이나 마스크 등 집회 참여자들이 안면 가리개를 착용 또는 기타 변장을 하거나, 혹은 익명으로 참여하기 위해 기타 조처를 하는 것은 평화적 집회의 표현적 요소를 일부 구성하거나, 또는 새로운 감시기술 환경에서 보복을 막거나 사생활을 보호하는 역할을 할 수 있다. 참여자의 행동이 체포의 정당한 근거가 되지 않는다면, 77 ) 또는 복면이 특히 앞서 언급한 이유(51항 참조)로 예외적으로 제한되는 어떤 상징 일부가 되는 등 이와 유사한 다른 타당성 있는 이유가 없다면, 참여자의 익명성은 허용되어야 한다. 변장 그 자체가 폭력적 의도를 보여준다고 여겨져서는 안 된다.
61. 당국에 의한 관련 정보 및 자료 수집이 특정 상황에서 집회를 용이하게 하는 데 도움을 주지만, 권리의 억압 또는 위축효과를 발생시켜서는 안 된다. 감시나 통신 감청 등을 통한 공공 또는 민간 주체에 의한 모든 정보 수집 및 자료의 수집·공유·보관·접근 방법은 사생활권 등에 관한 해당 국제기준에 정확히 부합해야 하며, 그 목표가 집회 참여자나 참여 희망자에 대한 위협 또는 괴롭힘이어서는 안 될 것이다. 78 ) 이러한 관행은 적절하고 공개적으로 접근 가능한 국내법적 틀의 규제를 받아야 하며, 이러한 법적 틀은 국제기준과 양립되고 법원의 엄격한 심사의 대상이 되는 것이어야 한다. 79 )
62. 특정 집회가 공공의 장소에서 개최된다는 사실만으로 참여자의 사생활이 침해받을 수 없다는 의미가 되는 것은 아니다. 예를 들어 안면 인식 시스템과 군중 속에서 개별 참여자를 식별할 수 있는 기타 기술을 통해 사생활권이 침해당할 수 있다. 80 ) 동일한 논리가 평화적 집회의 참여에 대한 정보를 얻기 위한 소셜미디어 모니터링에 적용된다. 평화적 집회 참여자들에 대한 개인 정보와 자료를 수집하는 결정과 그 공유 또는 보유에 대해서, 이러한 행동이 규약과 양립되도록 독립적이고 투명한 조사와 감독이 이루어져야 한다.
63. 공무원의 평화적 집회에 참여할 자유는 그들의 공평무사에 대한 대중의 신뢰와 이에 따른 공무 수행 능력 보장 필요성에 따라 엄격하게 요구되는 필요 수준 이상으로 제한되어서는 안 되며, 81 ) 그러한 제한은 모두 제21조 규정에 부합해야 한다.
67. 평화적 집회의 주최자나 참여자에게 그들의 위법 행위를 이유로 형사적 또는 행정적 제재가 가해지는 경우, 그러한 제재는 본질상 비례원칙을 충족하고, 비차별적이어야 하며, 모호하거나 지나치게 포괄적으로 규정된 위반 사항을 근거로 해서는 안 되며, 규약에 따라 보장되는 행위를 억압하지 않아야 한다.
68. 테러 행위는 국제법에 따라 불법화되어야 하지만, 그러한 범죄의 정의를 너무 넓게 또는 차별적으로 규정하지 않아야 하며, 평화적 집회의 권리 행사를 축소 또는 위축시키기 위한 목적으로 적용해서는 안 된다. 89 ) 평화적 집회를 주최 또는 참여하는 단순한 행위가 테러방지법에 의해 불법화될 수는 없다.
V. 신고제도
70. 당국에 허가 신청이 필수가 되면 평화적 집회가 기본권이라는 개념이 훼손된다. 92 ) 평화적 집회를 열고자 할 때 당국에 미리 알리고 일정한 핵심적 세부 내용을 제공해야 하는 신고제는 평화적 집회의 원활한 진행과 타인의 권리를 보호하는 차원에서 당국을 지원하는 데 필요한 정도로만 허용될 수 있다. 93 ) 동시에, 이러한 요건이 평화적 집회를 억압하는 데 악용되어서는 안 되며, 동 권리에 대한 기타 침해 사례에서와 마찬가지로 제21조에 열거된 내용을 근거로 타당해야 한다. 94 ) 신고 요건의 이행이 그 자체로 목적이 되어서는 안 된다. 95 ) 신고 절차는 투명해야 하고 과도하게 관료적이어서는 안 되며, 96 ) 주최자에 대한 요구 사항은 관련 집회가 대중에 미치는 잠재적 영향과 견주어 볼 때 균형을 이루어야 하며, 이러한 절차는 무료로 진행되어야 한다.
71. 신고 의무가 부과된 집회를 개최하면서 이를 당국에 미리 신고하지 않았다고 해서 집회 참여 행위가 위법이 되는 것은 아니며, 그 자체로 집회 해산 또는 참여자나 주최자 체포의 근거로 삼거나, 혹은 이들을 형사상의 죄의 혐의로 기소하는 등 부당한 제재를 가하는 근거로 이용해서도 안 된다. 신고 미이행을 이유로 주최자에게 행정적 제재를 가하는 경우, 당국에 소명의 책임이 있다. 97 ) 집회의 미신고가 능력 내에서 집회를 용이하게 하고 참여자를 보호해야 하는 당국의 의무를 면제시키지 않는다.
72. 사전에 계획된 집회의 신고 요건은 모두 국내법에 규정되어 있어야 한다. 최소 사전신고 기간은 원활한 진행을 위해 필요한 상황과 수준에 따라 다를 수 있지만, 그 기간이 지나치게 길어서는 안 된다. 98 ) 신고 후 제한이 가해진다면, 이에 대처하기 위해 법원이나 기타 제도에 접근할 수 있는 충분한 시간이 확보될 수 있도록 조속히 통보되어야 한다. 집회의 속성, 장소, 또는 제한된 규모나 진행 시간 등으로 인해 다른 사람들에게 미치는 영향력이 미미하다고 합리적으로 예상되는 경우 해당 집회를 신고 대상에서 제외해야 한다. 즉흥적인 집회는 신고할 시간적 여유가 없으므로 신고 의무가 없어야 한다. 99 )
73. 국내법상 허가제가 존속하는 경우, 다른 조치를 취할 합당한 이유가 없는 한 허가가 당연한 수순이므로 허가제는 사실상 신고제 기능을 해야 한다. 반대로 신고제가 사실상 허가제 기능을 해서도 안 된다. 100 )
VI. 법집행기관의 의무와 권한
75. 관련 법집행기관은 가능한 한, 준비 상태를 촉진하고 긴장 완화와 분쟁 해결을 위하여, 집회 이전과 집회 동안에 집회와 관련된 다양한 행위자들 간의 소통과 대화의 창구를 마련하기 위해 노력해야 한다. 103 ) 주최자와 참여자가 그러한 소통에 참여하는 것은 바람직한 관행이지만, 그렇게 하는 것을 필수요건으로 정할 수는 없다.
76. 법집행공무원의 현장 배치가 요구되는 경우, 집회의 치안 유지는 계획대로 집회가 열릴 수 있도록 하는 것을 목표로 하고 상해나 재산 피해의 잠재적 위험을 최소화하는 방향으로 계획하고 수행해야 한다. 104 ) 계획에는 모든 관련 공무원과 부서에 대한 지시사항, 장비 및 배치 내용이 구체적으로 수립되어 있어야 한다.
77. 관련 법집행기관은 포괄적인 비상계획과 교육훈련 프로토콜을 개발해야 하며, 특히 당국에 사전신고 대상이 아니면서 공공질서에 영향을 미칠 수 있는 집회의 치안에 대해 그러하다. 105 ) 사건을 기록하고 문서화하며, 공무원의 신원을 보장하고 모든 물리력 사용을 보고하기 위한 프로토콜이 반드시 있어야 하는 바와 같이, 책임 소재를 분명히 할 수 있는 명확한 명령체계가 존재해야 한다.
78. 법집행공무원은 폭력 사태로 이어질 수 있는 상황을 완화하기 위해 노력해야 한다. 이들은 어떤 것도 효과가 없다는 것이 명백한 경우가 아니라면, 모든 비폭력 수단을 총동원해야 하고, 만약 물리력 사용이 절대적으로 불가피하다면 사전에 경고를 발할 의무가 있다. 모든 물리력 사용은 규약 제6조와 제7조에 해당하는 적법성, 필요성, 비례성, 예방조치성, 비차별성의 기본원칙을 준수해야 하며, 물리력을 사용한 자는 각각의 물리력 사용에 대한 책임을 져야 한다. 106 ) 법집행공무원에 의한 물리력 사용에 대한 국내법 제도는 국제법상 요건에 부합해야 하며, “법집행공무원의 물리력 및 화기 사용에 관한 기본원칙(Basic Principles on the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials)”과 “법 집행에서 덜 치명적인 무기에 관한 유엔인권지침(United Nations Humans Rights Guidance on Less-Lethal Weapons in Law Enforcement)”과 같은 기준을 지침으로 삼아야 한다 107 )
79. 집회 중에 정당한 법 집행상 물리력이 필요할 경우, 필요한 최소한으로만 사용해야 한다. 일단 물리력 행사의 필요가 해소되면, 예컨대 폭력적인 개인이 안전하게 검거되면, 더 이상의 물리력 사용은 허용되지 않는다. 108 ) 법집행공무원은 집회 해산이나, 범죄 예방, 범죄자나 범죄 용의자의 합법적인 체포의 달성 또는 이에 대한 지원 등 적당한 목적에 비추어 비례원칙을 넘어서는 과도한 물리력을 사용해서는 안 된다. 109 ) 국내법에서 공무원들에게 거의 무제한의 권한을 부여해서는 안 되는데, 예컨대 집회 해산을 위해서 또는 단순히 “다리에 쏘기” 위해서 “물리력” 또는 “필요한 모든 물리력”을 사용하도록 허용해서는 안 된다. 특히 국내법상 타당성 없이 과도하거나 차별적인 이유를 근거로 집회 참여자에 대한 물리력 사용을 허용해서는 안 된다. 110 )
80. 관련 인권 기준을 포함해, 집회의 치안과 관련된 훈련을 받은 법집행공무원만이 해당 목적을 위해 배치되어야 한다. 111 ) 훈련은 평화적 집회 참여 시 취약한 상황에 놓이는 개인 또는 집단의 특정 요구에 공무원이 기민하게 대처할 수 있도록 이루어져야 하며, 이러한 계층에는 여성, 아동, 장애인이 포함되는 경우가 있다. 군인은 집회 치안에 동원되어서는 안 되며, 112 ) 예외적인 상황에서 임시로 지원을 제공하기 위해 배치된다면, 적절한 인권 교육을 받아야 하며, 법집행공무원과 마찬가지로 국제 규칙 및 기준을 준수해야 한다. 113 )
81. 집회 치안을 담당하는 모든 법집행공무원은 필요한 경우 적절하고 목적에 적합한 덜 치명적인 무기와 보호장구 등 적절한 장비를 갖추어야 한다. 당사국은 덜 치명적인 무기를 포함해 모든 무기에 대해 엄격한 독립적인 테스트를 실시해야 하며, 이러한 무기를 소지한 채 배치되는 공무원을 대상으로 특별 훈련을 제공해야 하고, 무기가 치안 대상자의 권리에 미치는 영향을 평가하고 감시해야 한다. 114 ) 법집행기관은 신기술 활용 상황 등에서 특정 치안 작전이 미칠 수 있는 차별적인 영향을 경계해야 하고 이 문제를 해결해야 한다. 115 )
82. 표적이 되는 개인의 집회 참여를 막기 위한 예방적 억류는 자의적인 자유 박탈에 해당될 수 있으며, 평화적 집회의 권리와 양립되지 않는다. 116 ) 특히 억류가 몇 시간 이상 지속되는 경우 그러하다. 국내법이 그러한 억류를 허용한다면, 그것은 가장 예외적인 경우로 한정해야 하는 바, 117 ) 절대적으로 필요한 시간을 넘기지 않아야 하고, 해당 개인이 특정 집회가 진행되는 동안 폭력 행위에 가담하거나 이를 조장할 의사가 있음을 당국이 증명한 경우에만, 또는 기타 방법으로는 폭력의 발생을 막는 것이 명백히 불충분할 경우에 억류 조치를 할 수 있다. 118 ) 집회 이전, 집회 동안, 집회 이후에 무차별적인 집단 체포는 자의적인 조치이므로, 따라서 위법하다. 119 )
84. 봉쇄 또는 케틀링(kettling)은 법집행공무원이 어느 구역의 집회 참여자를 에워싸고 가두는 방식으로, 그렇게 하는 것이 필요성과 비례원칙을 충족하는 경우에만 실제 폭력 또는 그 구역에서 시작되는 임박한 위협을 해결하기 위해 사용될 수 있다. 특정 개인을 대상으로 하는 불가피한 법 집행 조치가 흔히 봉쇄보다 낫다. 봉쇄를 할 때는 가능한 한 폭력과 직접 관련된 이들만을 대상으로 하고, 봉쇄 시간은 필요한 최소한으로 한정하도록 각별한 주의를 기울여야 한다. 봉쇄가 무차별적 또는 징벌적으로 사용되는 경우에는 평화적 집회의 권리가 침해되고, 자의적으로 억류되지 아니할 자유와 이동의 자유 같은 기타 권리도 침해될 수 있다. 122 )
85. 예외적인 경우에만 집회가 해산될 수 있다. 집회가 더는 평화적이지 않거나, 또는 표적 체포 등 비례원칙에 따른 조치로는 합리적인 해결이 불가능한 심각한 폭력의 발생이 임박했다는 확실한 증거가 있다면, 해산의 방법을 취할 수 있다. 모든 상황에서, 물리력 사용에 관한 법집행규칙이 엄격히 준수되어야 한다. 집회 해산 명령의 조건은 국내법상 규정이 있어야 하며, 정당한 권한을 부여받은 공무원만이 평화적 집회의 해산을 명령할 수 있다. 집회가 평화적이지만 도로 봉쇄 시간의 연장 등 높은 수준의 혼란을 발생시키면, 일반적으로 그러한 차질이 “심각하고 지속”되는 경우에만 집회가 해산될 수 있다. 123 )
87. 최루탄과 물대포 등 광범위한 지역에 영향을 미치는 덜 치명적인 무기는 무차별적 영향을 미치는 경향이 있다. 그러한 무기가 사용될 때는 군중이 몰리는 상황 또는 행인에 대한 위해 등의 위험성을 제한하기 위해 모든 합리적인 노력을 기울여야 한다. 그러한 무기의 사용은 먼저 구두 경고를 하고, 집회 참여자들이 해산할 충분한 기회를 준 상태에서, 최후의 수단으로만 사용해야 한다. 한정된 공간에서는 최루탄을 사용하면 안 된다. 126 )
88. 화기는 집회의 치안을 위한 적절한 도구가 아니다. 127 ) 단순히 집회를 해산시키기 위해 이러한 화기를 사용해서는 안 된다. 128 ) 국제법을 준수하기 위해, 집회 환경에서 법집행공무원에 의한 화기 사용은, 사망 또는 심각한 상해가 발생할 것 같은 긴박한 위협에 맞서기 위해 엄격히 필요한 상황에서 대상이 되는 개인으로 한정되어야 한다. 129 ) 그러한 무기가 생명에 위협이 된다는 점을 고려할 때, 이러한 최소한의 한계 기준은 고무를 입힌 금속 탄환의 발사에도 적용되어야 한다. 130 ) 법집행공무원이 물리력을 사용할 태세를 갖추거나, 또는 폭력 발생의 가능성이 있는 경우, 당국은 적절한 의료시설의 이용을 보장해야 한다. 집회에서 치안 유지를 할 때 무차별적인 발포와 완전 자동화 모드의 화기 사용은 결코 합법일 수 없다. 131 )
89. 국가는 국제법에 따라 법집행기관의 작위 및 부작위에 대한 책임을 진다. 폭력을 예방하기 위해 국가는 집회 중 법집행공무원의 행위에 대해 책임지는 문화를 지속적으로 증진시켜야 한다. 실질적인 책임 강화를 위해 유니폼을 입는 법집행공무원은 집회 중에 쉽게 확인되는 인식표를 항상 착용해야 한다. 132 )
91. 법집행공무원에 의한 모든 물리력 사용은 기록되어야 하고 투명성 보고서에 즉각 반영되어야 한다. 상해 또는 손상이 발생하는 경우에는, 물리력 사용의 이유, 그 효과와 영향 등 사건의 구체적 내용을 상세히 기술함으로써, 보고서에는 해당 물리력의 사용이 필요성과 비례원칙에 맞게 합당하게 이루어진 것인지를 파악할 수 있는 충분한 정보가 담겨 있어야 한다. 135 )
92. 상황상 꼭 필요한 경우에만 집회에 사복 경찰을 배치해야 하며, 그러한 경찰이 폭력을 조장해서는 안 된다. 검문, 체포, 물리력을 행사하기 전에, 사복 경찰은 관련자들에게 자신의 신분을 밝혀야 한다.
95. 국가는 집회 중에 사용하는 모든 원격제어무기체계에 대해 전적으로 책임을 진다. 그러한 무력 수단의 투입은 긴장을 고조시킬 수 있으므로 극도의 신중을 기울인 상태에서만 사용해야 한다. 일단 배치되면 유의미한 사람의 개입 없이 집회 참여자들에게 치명적 무력 행사가 될 수 있는 완전자율무기체계는 집회 중 치안 유지를 목적으로 결단코 사용되어서는 안 된다. 141 )
VII. 비상사태와 무력 충돌 중의 집회
96. 평화적 집회에 관한 권리는 규약 제4조 2항에서 위반이 허용되지 않는 권리로 열거되지는 않지만, 제6조, 제7조, 제18조에 규정된 권리처럼 집회에 적용될 가능성이 높은 기타 권리들은 위반이 허용되지 않는 권리이다. 제21조에 입각해 제한을 가함으로써 목표를 달성할 수 있다면, 당사국은 평화적 집회의 권리 유예에 의존해서는 안 된다. 142 ) 예를 들어, 당사국이 폭력적 행동이 동반된 대중시위에 대응하면서 규약 유예 조치를 한다면, 그러한 상황이 국민의 생명에 위협이 될 뿐만 아니라, 규약상 당사국 의무를 유예하는 모든 조치가 상황의 긴급성으로 인해 꼭 필요하며 제4조에서 규정한 조건에 부합한다는 점을 증명할 수 있어야 한다. 143 )
97. 무력 충돌이 발생한 상황에서, 평화적 집회 중의 물리력 사용은 법 집행을 규율하는 원칙에 의해 여전히 규제되고, 규약이 계속 적용된다. 144 ) 시민은 국제인도법하에서 이해되는 용어이기 때문에 집회에 참여한 시민은 치명적인 물리력의 표적이 되는 것으로부터 보호받는다. 다만 이들이 적대적 행위에 직접 개입하지 않았음을 조건으로 한다. 그러한 상황에서는 국제법에 따라 공격으로부터 보호될 별다른 방법이 없는 수준일 때에만 이들이 표적이 될 수 있을 것이다. 해당하는 국제인도법에 따른 무력의 사용은 구별원칙, 공격의 예방조치원칙, 비례원칙, 군사적 필요성 및 인류애 등의 원칙과 규칙에 적용을 받는다. 물리력 사용에 관한 모든 결정에서는 집회 참여자와 더 나아가 대중의 안전과 보호가 중요한 고려사항이어야 한다.
VIII. 규약 제21조와 기타 규정 및 기타 법률제도 간의 관계
99. 집회, 행진, 기타 이동 집회에 참여하기 위해 해외로의 이동을 포함한 이동할 능력(제12조 2항)을 제한하면 이동의 자유가 침해될 수 있다(제12조 1항). 집회의 권리 행사를 제한하는 공식적인 결정에 대해서는 공정하고 공개적인 심리의 요건(제14조 1항)을 충족하는 과정을 통해 법적 이의 제기가 가능해야 한다. 147 ) 집회 및 기타 정보 교환 활동에 참여한 이들에 대한 감시는 사생활권 침해에 해당할 수 있다(제17조). 종교적 집회는 종교 또는 신념을 표현할 자유에 의해 보호받을 수 있다(제18조). 148 ) 평화적 집회의 권리는 표현의 자유(제19조 2항)가 발현된 것 그 이상이다. 평화적 집회는 주로 표현적 요소를 가지며, 두 권리를 인정하는 논리적 근거와 허용되는 제한사유도 여러 면에서 중첩된다. 공공기관이 보유한 정보에 접근할 자유(제19조 2항)는 일반 대중이 집회에 적용되는 법적·행정적 틀에 대해 알 수 있게 해주는 토대가 되며 이를 통해 대중들은 공무원들에게 책임을 물을 수 있다.
100. 결사의 자유(제22조)는 또한 집단 행동을 보호하고, 이 권리에 대한 제한은 흔히 평화적 집회의 자유에 영향을 미친다. 정치 참여의 권리(제25조)는 평화적 집회의 권리와 밀접히 연관되어 있고, 관련 사례에서 제한은 제21조와 제25조 양 조항에서 기술된 조건에 따라 그 정당성이 입증되어야 한다. 149 ) 차별받지 않을 권리는 집회와 관련해 차별적 관행으로부터 참여자를 보호한다(제2조 1항, 제24조, 제26조).
101. 평화적 집회 참여는 타인의 권리와 자유를 보호하기 위해 제21조에 따라 제한될 수 있다.
102. 평화적 집회의 권리에는 고유한 가치가 있다. 그밖에 이 권리는 주로 다른 인권 및 국제법의 기타 규범과 원칙의 이행을 원활히 할 목적으로 행사되곤 한다. 그러한 경우 평화적 집회의 권리를 존중 및 보장할 의무에 대한 법적 정당성은 이 의무로 인해 이행이 촉진되는 기타의 더 넓은 범위의 권리, 규범, 원칙의 중요성으로부터 도출된다.
각주
1)
예를 들어, 세계인권선언(제20조 1항), 인권과 기본적 자유의 보호를 위한 협약(유럽인권조약)(제11조), 미주인권협약(제15조)과 아프리카인권헌장(제11조). 아랍인권헌장은 시민을 위한 권리를 보호한다(제24조). 아동의 권리에 관한 협약(제15조), 모든 형태의 인종차별철폐에 관한 국제협약(제5조 (d)(ix)항), 아동권리 및 복지에 관한 아프리카헌장(제8조)에서는 평화적 집회의 참여와 관련된 특정한 의무도 볼 수 있다.
2)
예를 들어 지역적 메커니즘 측면에서는, 유럽안보협력기구(이하 OSCE), 민주기관 및 인권사무소와 법을 통한 민주주의 유럽위원회(베니스위원회)의 “평화적 집회의 자유에 관한 지침(Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly)” 3판(바르샤바/스트라스부르, 2019), 아프리카인권위원회의 “아프리카의 결사 및 집회의 자유에 관한 지침(Guidelines on Freedom of Association and Assembly in Africa)” (반줄, 2017)과 “아프리카 법집행공무원에 의한 집회 관련 정책 수립을 위한 지침(Guidelines for the Policing of Assemblies by Law Enforcement Officials in Africa)” (반줄, 2017), 미주인권위원회 표현의 자유에 관한 특별보고관 사무소의 “시위와 인권; 국가의 대응 지침이 될 사회적 저항 및 의무와 관련된 권리의 기준(Protest and Human Rights: Standards on the rights involved in social protest and the obligations to guide the response of the State)” (2019) 참조.
3)
유엔의 193개 회원국 중 총 184개국이 헌법에서 평화적 집회의 권리를 인정하고 있다. www.rightofassembly.info 참조.
4)
키벤마(Kivenmaa) 대 핀란드(Finland)(CCPR/C/50/D/412/1990), 7.6항, 세케르코(Sekerko) 대 벨라루스(Belarus)(CCPR/C/109/D/1851/2008), 9.3항과 포플라브니(Poplavny)와 수달렌코(Sudalenko) 대 벨라루스(CCPR/C/118/D/2139/2012), 8.5항.
5)
규약의 당사국에 부과된 일반 법적 의무의 성질에 관한 일반논평 31호(2004), 9항.
6)
규약상 외국인의 지위에 관한 일반논평 15호(1986), 1~2항과 CCPR/C/KWT/CO/3, 42항.
7)
CCPR/C/DOM/CO/6, 32항.
8)
CCPR/C/NPL/CO/2, 14항
9)
CCPR/C/KOR/Q/4, 26항.
10)
시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약, 제2조 1항.
11)
A/HRC/39/28, 14항.
12)
콜먼(Coleman) 대 호주(Australia)(CCPR/C/87/D/1157/2003), 6.4항.
13)
A/HRC/41/41 참조.
14)
OSCE와 베니스위원회, 평화적 집회의 자유에 관한 지침, 51항.
15)
유럽인권재판소, 프룸킨(Frumkin) 대 러시아(Russia)(신청번호: 74568/12), 2016년 1월 5일 판결, 97항.
16)
CCPR/C/CHN-MAC/CO/1, 16항.
17)
A/HRC/31/66, 18항.
18)
미주인권재판소, 아텡코(Atenco) 대 멕시코(Mexico) 사건에서 성 고문의 여성 희생자, 2018년 11월 28일 판결, 시리즈 C, 371호, 175항과 유럽인권재판소, 프룸킨 대 러시아, 99항.
19)
차별, 적대감 또는 폭력을 조장하는 것으로 여겨지는 국가적, 인종적, 또는 종교적 혐오의 옹호를 방지하기 위한 라바트행동계획(A/HRC/22/17/Add.4, 부록), 29(f)항.
20)
일반논평 31호 참조.
21)
알렉세예프(Alekseev) 대 러시아연방(Russian Federation)(CCPR/C/109/D/1873/2009), 9.6항. 아멜코비흐(Amelkovich) 대 벨라루스(CCPR/C/125/D/2720/2016), 6.6항과 CCPR/C/GNQ/CO/1, 54~55항도 참조.
22)
스트리즈하크(Strizhak) 대 벨라루스(CCPR/C/124/D/2260/2013), 6.5항.
23)
투르체냐크 외(Turchenyak et al.) 대 벨라루스(CCPR/C/108/D/1948/2010과 Corr.1)에서 의견을 제시한 이래로, 위원회는 집회에 대한 국가의 조치는 “권리의 증진이라는 목표를 지침으로 삼아야 한다.”는 입장을 종종 반복해왔다(7.4항). 또한 CCPR/C/BEN/CO/2, 33항, A/HRC/20/27, 33항과 유엔인권위원회 결의안 38/11 참조.
24)
알렉세예프 대 러시아연방, 9.6항.
25)
CCPR/C/GEO/CO/4, 8항, CCPR/C/MNG/CO/6, 11~12항, CCPR/C/RUS/CO/7, 10항과 CCPR/C/PRY/CO/3, 9항. 또한 CRC/C/KEN/CO/3~5, 27~28항과 원주민 권리 선언, 제2조 참조.
26)
A/HRC/31/66, 16항.
27)
CCPR/C/CHL/CO/6, 19항. 또한 페도토바(Fedotova) 대 러시아연방(CCPR/C/106/D/1932/2010), 10.4항 참조.
28)
유럽인권재판소, 생명권 보호를 위한 의사회(Ärzte für das Leben) 대 오스트리아(Austria)(신청번호: 10126/82), 1988년 6월21일 판결, 32항.
29)
아프리카인권위원회의 “아프리카의 결사 및 집회의 자유에 관한 지침”, 70(a)항.
30)
자기파로프(Zhagiparov) 대 카자흐스탄(Kazakhstan)(CCPR/C/124/D/2441/2014), 13.2~13.5항. 또한 보편적으로 인정된 인권 및 기본적 자유를 장려하고 보호하기 위한 개인, 집단, 사회기관의 권리와 책임에 관한 선언 참조.
31)
CCPR/C/MRT/CO/1, 22항. 또한 유엔총회결의 66/164 참조.
32)
기업과 인권에 관한 지침 원리: 유엔 “보호, 존중, 구제” 틀의 이행.
33)
의견과 표현에 관한 자유에 대한 일반논평 34호(2011), 34항, 37~38과 42~43항. 또한 CCPR/C/LAO/CO/1, 33항 참조.
34)
툴젠코바(Tulzhenkova) 대 벨라루스(CCPR/C/103/D/1838/2008), 9.3항.
35)
에브레조프 외(Evrezov et al.) 대 벨라루스(CCPR/C/112/D/1999/2010과 Corr.1), 8.5항.
36)
CCPR/C/CMR/CO/5, 41항.
37)
일반논평 34호, 34항.
38)
그리프(Gryb) 대 벨라루스(CCPR/C/103/D/1316/2004), 13.4항.
39)
체보타레바(Chebotareva) 대 러시아연방(CCPR/C/104/D/1866/2009), 9.3항.
40)
투르체냐크 외 대 벨라루스, 7.4항.
41)
OSCE와 베니스위원회, “평화적 집회의 자유에 관한 지침”, 132항과 220~222항.
42)
네폼니야쉬치(Nepomnyashchiy) 대 러시아연방(CCPR/C/123/D/2318/2013), 7.7항과 일반논평 34호, 25항.
43)
일반논평 34호, 34항.
44)
토레고지나(Toregozhina) 대 카자흐스탄(CCPR/C/112/D/2137/2012), 7.4항.
45)
Ibid., 7.4항과 7.6항. 또한 OSCE와 베니스위원회, “평화적 집회의 자유에 관한 지침”, 131항 참조.
46)
시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약의 규정의 한계 및 부분적 수정에 관한 시라쿠사 원칙(E/CN.4/1985/4, 부속서), 29항.
47)
Ibid., 32항.
48)
CCPR/C/MKD/CO/3, 19항과 알렉세예프 대 러시아연방, 9.5항.
49)
시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약의 규정의 한계 및 부분적 수정에 관한 시라쿠사 원칙, 33항.
50)
Ibid., 22항.
51)
CCPR/C/KAZ/CO/1, 26항과 CCPR/C/DZA/CO/4, 45~46항.
52)
유럽인권재판소, 씨쓰(Cisse) 대 프랑스(France)(신청번호: 51346/99), 2002년 4월 9일 판결.
53)
사상, 양심, 종교의 자유에 대한 권리에 대한 일반논평 22호(1993), 8항.
54)
일반논평 34호, 32항.
55)
페도토바 대 러시아연방, 10.5~10.6항과 알렉세예프 대 러시아연방, 9.6항.
56)
스탐브로브스키(Stambrovsky) 대 벨라루스(CCPR/C/112/D/1987/2010), 7.6항과 푸가치(Pugach) 대 벨라루스(CCPR/C/114/D/1984/2010), 7.8항.
57)
알렉세예프 대 러시아연방, 9.6항.
58)
CCPR/C/MDG/CO/4, 51항.
59)
CCPR/C/79/Add. 86, 18항과 일반논평 34호, 38항.
60)
일반논평 34호, 50~52항, 모든 형태의 인종차별의 철폐에 관한 국제협약, 제4조와 인종차별 철폐위원회와 인종주의적 혐오표현 철폐에 관한 일반논평 35호(2013). 또한 라바트행동계획, 29항과 권리에 대한 신념에 관한 베이루트선언(A/HRC/40/58, 부속서 I과 II) 참조.
61)
OSCE와 베니스위원회, 평화적 집회의 자유에 관한 지침, 152항. 또한 유럽인권재판소, 파베르(Fáber) 대 헝가리(Hungary)(신청번호: 40721/08), 2012년 10월 24일 판결, 56~58항 참조.
62)
알렉세예프 대 러시아연방, 9.6항.
63)
OSCE과 베니스위원회, “평화적 집회의 자유에 관한 지침”, 132항.
64)
투르체냐크 외 대 벨라루스, 7.4항.
65)
유럽인권재판소, 에바 몰나(Éva Molnár) 대 헝가리(Hungary)(신청번호: 10346/05) 2008년 10월 7일 판결, 42항.
66)
CCPR/C/KOR/CO/4, 52항과 CCPR/C/TJK/CO/3, 49항.
67)
미주인권위원회, “시위와 인권”, 72항.
68)
CCPR/C/KAZ/CO/1, 26항.
69)
CCPR/C/DZA/CO/4, 45항.
70)
투르체냐크 외 대 벨라루스, 7.5항.
71)
수달렌코 대 벨라루스 (CCPR/C/113/D/1992/2010), 8.5항.
72)
준델(Zündel) 대 캐나다(Canada) (CCPR/C/78/D/953/2000), 8.5항.
73)
히메네즈(Giménez) 대 파라과이(Paraguay)(CCPR/C/123/D/2372/2014), 8.3항, 유럽인권재판소, 아넨코프 외(Annenkov et al.) 대 러시아(신청번호: 31475/10), 2017년 7월 25일 판결, 122항.
74)
유럽인권재판소, 애플비 외(Appleby et al.) 대 영국(United Kingdom)(신청번호: 44306/98), 2003년 5월 6일 판결, 47항.
75)
유럽인권재판소, 프룸킨 대 러시아, 107항.
76)
CCPR/C/THA/CO/2, 39항
77)
OSCE와 베니스위원회, “평화적 집회에 관한 지침”, 153항과 아프리카인권위원회, “아프리카의 결사 및 집회의 자유에 관한 지침”, 81항.
78)
A/HRC/31/66, 73항.
79)
CCPR/C/KOR/CO/4, 42~43항.
80)
A/HRC/44/24, 33~34항.
81)
OSCE와 베니스위원회, “평화적 집회의 자유에 관한 지침”, 110항,
82)
CCPR/C/CHE/CO/4, 48항.
83)
폴리아코프(Poliakov) 대 벨라루스(CCPR/C/111/D/2030/2011), 8.2~8.3항과 CCPR/C/BLR/CO/5, 51(a)항.
84)
아프리카인권위원회, “아프리카의 결사 및 집회의 자유에 관한 지침”, 102(b)항.
85)
A/HRC/31/66, 26항.
86)
OSCE와 베니스위원회, “평화적 집회의 자유에 관한 지침”, 224항.
87)
CCPR/C/KHM/CO/2, 22항과 CCPR/C/JOR/CO/5, 32항.
88)
CCPR/C/TKM/CO/2, 44항.
89)
CCPR/C/SWZ/CO/1, 36항과 CCPR/C/BHR/CO/1, 29항. 또한 A/HRC/40/52도 참조.
90)
CCPR/C/POL/CO/6, 23항.
91)
E.V. 대 벨라루스(CCPR/C/112/D/1989/2010), 6.6항.
92)
CCPR/C/MAR/CO/6, 45항과 CCPR/C/GMB/CO/2, 41항. 아프리카인권위원회, “아프리카의 결사 및 집회의 자유에 관한 지침”, 71항.
93)
키벤마 대 핀란드, 9.2항. 또한 아프리카인권위원회, “아프리카의 결사 및 집회의 자유에 관한 지침”, 72항도 참조.
94)
키벤마 대 핀란드, 9.2항. 또한 세케르코(Sekerko) 대 벨라루스, 9.4항도 참조.
95)
포포바(Popova) 대 러시아연방(CCPR/C/122/D/2217/2012), 7.5항.
96)
폴리아코프 대 벨라루스, 8.3항.
97)
포포바 대 러시아연방, 7.4~7.5항 참조. 또한 A/HRC/31/66, 23항 참조.
98)
CCPR/CO/83/KEN, 23항, CCPR/C/CHE/CO/4, 48항, CCPR/C/DZA/CO/4, 45항.
99)
포포바 대 러시아연방, 7.5항. 또한 유럽인권재판소, 에바 몰나 대 헝가리, 38항 참조.
100)
CCPR/C/UZB/CO/5, 46~47항과 CCPR/C/JOR/CO/5, 32항.
101)
CCPR/C/AGO/CO/1, 21항, CCPR/C/GEO/CO/4, 12항, CCPR/C/KOR/CO/4, 52항.
102)
A/HRC/31/66, 41항.
103)
Ibid., 38항.
104)
인권이사회 결의안 38/11, A/HRC/26/36, 51항.
105)
A/HRC/31/66, 37항.
106)
생명권에 관한 일반논평 36호(2018), 13~14항.
107)
유엔 간행물, 판매 번호 E.20.XIV.2. 또한 법집행공무원 행동강령(Code of Conduct for Law Enforcement Officials) 참조.
108)
법집행공무원 행동강령, 제3조.
109)
Ibid., 제3조 해설.
110)
CCPR/C/MAR/CO/6, 45~46항과 CCPR/C/BHR/CO/1, 55항.
111)
CCPR/C/KHM/CO/2, 12항, CCPR/C/GRC/CO/2, 42항, CCPR/C/BGR/CO/4, 38항.
112)
CCPR/C/VEN/CO/4, 14항, 아프리카인권위원회, “아프리카에서의 집회 치안에 관한 지침”, 3.2항.
113)
법집행공무원 행동강령, 제1조.
114)
일반논평 36호, 14항. “법 집행에서 덜 치명적인 무기에 관한 유엔인권지침”, 4절과 법집행공무원의 물리력 및 화기 사용에 관한 기본원칙, 원칙 2와 3.
115)
CCPR/C/GBR/CO/7, 11항, A/HRC/44/24, 32항.
116)
CCPR/C/MKD/CO/3, 19항.
117)
개인의 자유와 안전에 관한 일반논평 35호(2014), 15항.
118)
유럽인권재판소, S., V.와 A. 대 덴마크(Denmark)(신청번호: 35553/12, 36678/12, 36711/12), 2018년 10월 22일 판결(대재판부), 77항과 127항.
119)
CCPR/C/CAN/CO/6, 15항.
120)
CCPR/C/GBR/CO/7, 11항과 CCPR/C/USA/CO/4, 7항.
121)
A/HRC/31/66, 43항.
122)
유럽인권재판소, 오스틴 외(Austin et al.) 대 영국(신청번호: 39629/09, 40713/09, 41008/09), 2012년 3월 15일 판결(대재판부), 68항.
123)
A/HRC/31/66, 62항.
124)
법집행공무원의 물리력 및 화기 사용에 관한 기본원칙, 원칙 13, A/HRC/26/36, 75항.
125)
“법 집행에서 덜 치명적인 무기에 관한 유엔인권지침”, 2.10항.
126)
S/2009/693, 부속서, 62항, “법 집행에서 덜 치명적인 무기에 관한 유엔인권지침”, 7.3.7항.
127)
아프리카인권위원회, “아프리카에서의 집회 치안에 관한 지침”, 21.2.4항.
128)
법집행공무원의 물리력 및 화기 사용에 관한 기본원칙, 원칙 14.
129)
일반논평 36호, 12항. 법집행공무원의 물리력 및 화기 사용에 관한 기본원칙, 원칙 9와 14.
130)
“법 집행에서 덜 치명적인 무기에 관한 유엔인권지침”, 7.5.8항.
131)
A/HRC/31/66, 60항과 67(e)항. 유엔인권최고대표사무소와 유엔마약범죄사무소, “법 집행에서 물리력 및 화기 사용에 관한 자료집(Resource Book on the Use of Force and Firearms in Law Enforcement)”, (뉴욕, 유엔, 2017), 96쪽.
132)
유럽인권재판소, 헨첼과 슈타르크(Hentschel and Stark) 대 독일(Germany)(신청번호: 47274/15), 2017년 11월 9일 판결, 91항과 CAT/C/DEU/CO/6, 40항.
133)
CCPR/C/COD/CO/4, 43~44항, CCPR/C/BHR/CO/1, 36항. 또한 “위법 가능성 있는 행위로 인한 사망에 관한 미네소타 조사 프로토콜(The Minnesota Protocoal on the investigation of potentially unlawful death)”(유엔 발행, 판매번호 E.17.XIV.3) 참조.
134)
유엔 총회 결의안 60/147, 부속서.
135)
“법 집행에서 덜 치명적인 무기에 관한 유엔인권지침”, 3.3~3.5항.
136)
일반논평 36호, 15항.
137)
“민간 보안서비스 제공업자를 위한 국제행동규약(International Code of Conduct for Private Security Service Providers)”(2010).
138)
“법 집행에서 덜 치명적인 무기에 관한 유엔인권지침”, 3.2항.
139)
CCPR/C/CHN-HKG/CO/3, 10항, CCPR/C/CHN-MAC/CO/1, 16항.
140)
A/HRC/31/66, 71항.
141)
Ibid., 67(f)항.
142)
비상사태 시 규약 규정 유예에 관한 일반논평 29호(2001), 5항. 또한 CCPR/C/128/2, 2(c)항도 참조.
143)
일반논평 29호, 5~9항.
144)
일반논평 36호, 64항.
145)
CCPR/C/ISR/CO/3, 9항, CCPR/C/UZB/CO/3, 8항, 올메도(Olmedo) 대 파라과이, (CCPR/C/104/D/1828/2008), 7.5항, 베니테즈 가마라(Benítez Gamarra) 대 파라과이, (CCPR/C/104/D/1829/2008), 7.4항.
146)
국제형사재판소에 관한 로마규정, 제7조.
147)
에브레조프 외 대 벨라루스, 3.3항과 8.9항.
148)
일반논평 22호, 8항.
149)
수달렌코 대 벨라루스, 8.6항.
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