자유권위원회 일반논평 제25호 (1996): 제25조 (정치 참여와 투표권)
CCPR GC No. 25 (1996): Article 25
/ 배포일 1996. 8. 27.
일반논평 25호 (1996): 제25조 (정치 참여와 투표권)
1. 동 규약 제25조는 모든 시민에게 정치에 참여할 수 있는 권리, 투표하고 피선될 수 있는 권리, 공무에 취임할 수 있는 권리를 인정하고 보호한다. 현행 헌법 또는 정부의 형태가 어떠하든지 간에, 동 규약은 규약이 보호하는 권리의 향유를 위해 시민들이 실질적인 기회를 갖도록 보장하는 데 필요한 법적 또는 기타 조치를 국가가 채택하도록 요구한다. 제25조는 동 규약의 원칙에 부합하며, 인민의 동의를 바탕으로 하는 민주 정부의 핵심적 입장이라 할 수 있다.
2. 제25조 하의 권리는 인민의 자결권과 관계가 있는 동시에, 이와는 구별된다. 제1조 1항이 다루는 권리의 효력에 의해, 인민은 자유로이 정치적 지위를 결정할 권리와 정부나 헌법의 형태를 선택할 권리를 갖는다. 제25조는 정치를 조직하는 절차에 참여할 수 있는 개인의 권리를 다루고 있다. 개인적 권리로서의 이러한 권리들은 제1선택의정서에 의거하여 주장이 제기될 수도 있다.
3. 동 규약(동 규약은 국가의 영토와 관할권 내의 모든 개인에게 보장된다)에 의해 인정되는 여타 권리 및 자유와는 대조적으로, 제25조는 “모든 시민”의 권리를 보호한다. 국가 보고서는 제25조에 의해 보호되는 권리와 관련하여 시민을 정의하는 법 규정에 대해 약술해야 한다. 이러한 권리의 향유에 있어, 인종, 피부색, 성, 언어, 종교, 정치적 또는 기타의 의견, 민족적 또는 사회적 출신, 재산, 출생 또는 기타의 신분 등을 근거로 시민들 간에 차별은 허용되지 않는다. 출생에 의해 시민권이 부여된 이들과 귀화에 의해 시민권을 획득한 이들 사이의 차별은 제25조와의 양립성에 대한 문제를 가져올 수 있다. 국가 보고서는 영구 거주자와 같은 어떤 집단이 예를 들어 지역 선거에 대한 투표권 또는 특정 공직을 가질 수 있는 권리 등을 제한된 선에서 향유하고 있는지 여부를 제시해야 한다.
4. 제25조에 의해 보호되는 권리의 행사에 적용하는 조건은 객관적이고 합리적인 기준에 근거해야 한다. 예를 들어, 모든 성인에게 주어지는 투표권의 행사보다 선거나 특정 직책의 임명을 위해 보다 높은 연령 기준을 요구하는 것이 더 합리적일 수 있다. 시민들에 의한 이러한 권리의 행사는 법으로 제정된 객관적이고 합리적인 근거에 의한 경우를 제외하고는 정지되거나 배제되어서는 안 된다. 예를 들어, 법으로 확정된 정신적 무능력은 투표할 권리나 직책을 맡을 권리를 거부당하는 근거가 될 수 있다.
5. 동조 (a)에 언급된 정치에의 참여는 정치적 권력의 행사, 특히 입법, 사법, 행정권의 행사와 관련 있는 광범위한 개념이다. 이것은 공적 행정의 모든 양상과, 국제, 국내, 지역 차원에서의 정책 수립 및 이행을 포괄한다. 권력의 배분 및 제25조에 의해 보호되는 개별 시민들이 정치에 참여할 권리의 행사를 행사하는 방법은 헌법 및 기타 법률로써 정해져야 한다.
6. 시민이 입법기관의 의원으로서 또는 행정 공무원으로서 권한을 행사할 경우, 시민은 정치에 직접 참여한다. 이러한 직접적인 참여권은 동조 (b)에 의해 지지된다. 또한 시민은 헌법을 채택하거나 개정할 때, 또는 동조 (b)에 따라 이행되는 국민투표 또는 기타 선거 절차를 통해 공공의 문제를 결정할 때, 정치에 직접적으로 참여하게 된다. 지역 문제나 특정 공동체 문제에 관한 결정을 내리는 대중 집회에 참여하거나, 정부와의 협의에 있어 시민을 대표하도록 설립된 기관에 참여함으로써, 시민은 직접적으로 정치에 참여하게 된다. 시민에 의한 직접 참여의 방식이 정해져 있는 경우, 제2조 1항에 언급된 근거로 시민의 참여에 관하여 시민들 사이에 차별이 있어서는 안 되며, 어떠한 비합리적인 제한이 가해져서도 안 된다.
7. 자유롭게 선출된 대표들을 통해 시민들이 정치에 참여하는 경우, 그 대표들이 실제로 정부 권력을 행사하고, 그 권력 행사에 대해 선거절차를 통해 책임을 진다는 것이 제25조에 암시되어 있다. 또한 대표들은 헌법 규정에 따라 그들에게 분배된 권력만을 행사한다는 점도 또한 암시되어 있다. 자유롭게 선출된 대표자를 통한 참여는 반드시 동조 (b)에 부합하는 법률에 의해 정해진 투표 절차를 통해 행사되어야 한다.
8. 또한 시민은 대표자들과의 공공 토론과 대화를 통해서 또는 스스로 조직을 만들 수 있는 능력을 통해 영향력을 행사함으로써 정치에 참여한다. 이러한 참여는 표현과 집회, 결사의 자유를 보장함으로써 지지된다.
9. 제25조 (b)는 시민들이 선거의 투표권자 또는 후보로서 정치에 참여할 수 있는 권리를 다루는 구체적인 규정들을 제시한다. 동조 (b)에 따른 진정한 정기적 선거는 대표자에게 주어진 입법 또는 행정적 권리의 행사에 대한 대표자의 책임을 확보하기 위해 필수적인 것이다. 그러한 선거는 정부의 권위가 유권자들의 자유로운 의사 표현에 근거하여 지속된다는 점을 확보할 수 있도록, 부당하게 길지 않는 주기를 두고 개최되어야 한다. 동조 (b)에서 규정하는 권리와 의무는 법률에 의해 보장되어야 한다.
10. 선거와 국민투표에 대한 투표권은 법률에 의해 제정되어야 하며 투표권에 대한 최소한의 나이 제한 규정과 같은 합리적인 제한만이 가능하다. 신체적 장애를 이유로 투표권을 제한하거나 글을 읽고 쓸 수 있는 능력 또는 교육, 재산상의 요구조건을 부과하는 것은 비합리적이다. 정당의 당원 여부가 투표할 자격 조건이 되어서는 안 되며, 결격 사유가 되어서도 안 된다.
11. 국가는 투표할 자격이 있는 모든 이들이 그 권리를 행사할 수 있도록 보장하는 효과적인 조치를 취해야 한다. 투표자 등록이 요구되는 곳에서는, 그것이 용이해야 하며 그러한 등록에 대해 장애가 있어서는 안 된다. 만약 등록에 있어 거주 요건이 적용된다면, 이는 합리적이어야 하며, 집 없는 이들을 투표권에서 배제시키는 방식으로 적용되어서는 안 된다. 등록이나 투표에 있어 남용적인 간섭, 투표자에 대한 위협이나 압력은 형법에 의해 금지되어야 하며, 그러한 법은 엄격하게 시행되어야 한다. 투표자 교육과 (투표) 등록 운동은 정보를 가진 공동체에 의한 제25조 권리의 효과적인 행사 보장을 위해 필요하다.
12. 표현과 집회, 결사의 자유는 투표권의 효과적인 행사를 위해 필수적인 조건으로, 완전하게 보호되어야 한다. 문맹, 언어 장벽, 빈곤, 또는 투표권을 가진 사람이 그 권리를 효과적으로 행사하는 것을 가로막는 이동의 자유에 대한 장애 같은 구체적인 문제점을 극복하기 위해서는 적극적인 조치가 취해져야 한다. 투표에 대한 정보와 자료는 소수 언어로도 이용 가능해야 한다. 문맹 투표자들이 자신의 선택의 근거가 될 충분한 정보를 입수할 수 있도록 하기 위해서 사진 및 상징물과 같은 구체적인 방법들이 채택되어야 한다. 당사국들은 이 항목에서 강조된 장애에 대한 대처방법을 보고서에 명시해야 한다.
13. 국가 보고서에서는 투표권을 관장하는 규칙과 보고서가 다루는 기간 동안 그러한 규칙의 적용 상황을 기술해야 한다. 또한 시민들의 투표권 행사를 방해하는 요인들과 이러한 요인들을 극복하기 위해 채택한 적극적 조치들이 설명되어야 한다.
14. 당사국들은 보고서에서 시민들로부터 투표권을 박탈하는 법 규정을 제시하고 설명해야 한다. 그러한 박탈의 근거는 객관적이고 합리적이어야 한다. 만약, 범죄에 대한 유죄판결이 투표권을 정지시키는 근거가 된다면, 정지 기간은 범죄와 형량에 대하여 비례해야 한다. 자유를 박탈당했지만 유죄를 선고받은 사람이 아니라면 투표권의 행사에서 배제되어서는 안 된다.
15. 선출직에 출마할 권리와 기회를 효과적으로 이행하는 것은 투표권을 가진 이들이 후보자를 자유롭게 선택할 수 있도록 한다. 최소 연령 제한과 같이 선거에 출마할 수 있는 권리에 대한 제한은 객관적이고 합리적인 기준에 의해 정당화될 수 있는 것이어야 한다. 원래 선거에 출마할 자격이 있는 사람들이 교육, 거주 또는 출신과 같은 비합리적이거나 차별적인 요구조건에 의해, 또는 정치적 파벌 관계에 의해 배제되어서는 안 된다. 그 누구도 입후보함으로 인해 차별이나 불이익을 당해서는 안 된다. 당사국들은 선출직에 대해 특정 단체나 사람의 집단을 배제하는 법 규정을 제시하고 이를 설명해야 한다.
16. 후보 지명 날짜, 비용, 기탁금 등에 관한 조건은 합리적이어야 하며 차별적이어서는 안 된다. 만약 일부 선출직이 특정 지위(판사, 군 고위간부직, 공무원직)의 재직과 양립하지 않는다고 간주할 만한 합리적인 이유가 존재한다면, 이해관계의 충돌을 피할 수 있는 조치가 동조 (b)에 의해 보호되는 권리를 과도하게 제한하지 않는 범위 내에서 취해져야 한다. 선출직에 있는 이들을 직책에서 물러나게 하는 근거는 객관적이고 합리적인 기준에 근거하고 정당한 절차를 포함하는 법률에 의해 정해져야 한다.
17. 선거에 출마할 권리가 후보자로 하여금 정당의 구성원 또는 특정 정당의 구성원이 되도록 요구함으로써 비합리적으로 제한되어서는 안 된다. 만약 후보자가 후보 지명을 위해 최소한의 후원자를 가지도록 요구된다면, 이러한 요구사항은 합리적이어야 하며 입후보에 대한 장애물로 작용해서는 안 된다. 동 규약 제5조 1항을 침해하지 않도록, 정치적 견해가 선거에 출마하는 권리를 박탈하는 사유로 이용되어서는 안 된다.
18. 국가 보고서들은 선거에 의한 공직 취임 조건을 정하는 법 규정과 특정 직위에 적용되는 제한과 자격을 기술해야 한다. 보고서에서는 나이 제한과 같은 후보 지명 조건과 기타 자격 조건 또는 제한에 대해 설명해야 한다. 국가 보고서는 공무에 종사하는 사람들(경찰 또는 군인 포함)이 특정 공직에 선출되는 것을 배제하는 제약이 존재하는지 여부를 제시해야 한다. 또한 선거로 선출된 직위에 있는 사람을 해임하는 법적 근거와 절차가 설명되어야 한다.
19. 동조 (b)에 따라서, 선거는 투표권의 효과적인 행사를 보장하는 법률체제 내에서 정기적으로 공정하고 자유롭게 행해져야 한다. 유권자의 자유로운 의사 표현을 왜곡하거나 방해할 수 있는 어떠한 종류의 부당한 영향력이나 강제력 없이, 투표권이 있는 이들은 선거의 후보자에 대해서, 또 직접투표나 국민투표에 제기된 안건에 찬성 또는 반대의 투표를 자유로이 해야 하며, 자유롭게 정부를 지지하거나 반대할 수 있어야 한다. 투표자들은 어떠한 종류의 폭력이나 폭력에 대한 위협, 강요, 유도 또는 조작적인 간섭 없이 독립적으로 의견을 형성할 수 있어야 한다. 어떤 후보나 정당을 위해 쓰인 불균형적인 지출에 의해 투표자의 자유로운 선택이 손상되지 않도록, 또는 민주적 절차가 왜곡되지 않도록 보장하기 위해 필요하다면, 선거운동 비용에 대한 합리적인 제한이 정당화될 수 있다. 진정한 선거의 결과는 존중되고 이행되어야 한다.
20. 선거 절차를 감독하고, 동 규약과 양립하는 제정법에 따라 공정하고 공평하게 선거가 이행되도록 보장하기 위해서, 독립된 선거기관이 설립되어야 한다. 당사국은 만약 부재자 투표 시스템이 존재한다면 이를 포함하여 선거가 진행되는 동안 비밀 투표의 요건을 확보할 수 있는 조치들을 취해야 한다. 이는 투표자들이 어떻게 투표하고자 하는지, 또는 어떻게 투표했는지 밝히도록 하려는 강제나 강압으로부터, 그리고 투표 절차에 대한 불법적이거나 임의적인 간섭으로부터 투표자들이 보호되어야 한다는 점을 함축한다. 이러한 권리에 대한 포기는 동 규약 제25조와 양립하지 않는다. 투표함의 보안이 보장되어야 하며, 투표는 후보자 또는 그 대리인의 출석 하에 집계되어야 한다. 투표와 집계 절차에 대한 독립적인 감독, 사법적 심사 또는 여타 동등한 절차 등이 이용 가능하여 유권자들이 투표와 집계의 보안을 신뢰할 수 있어야 한다. 장애인, 맹인, 문맹인에 대한 지원 역시 독립적이어야 한다. 유권자들은 이러한 보장 사항들에 대해 충분히 인지해야 한다.
21. 비록 동 규약에서는 특정한 선거 제도를 부과하지는 않지만, 당사국에서 운영하는 제도는 제25조에 의해 보호되는 권리에 부합해야 하며 유권자들의 자유로운 의사 표현을 보장하고 실행해야 한다. 1인 1표의 원칙은 반드시 적용되어야 하며, 각 당사국의 선거 제도의 틀 내에서 한 유권자의 투표는 다른 유권자의 표와 동등해야 한다. 선거 구역을 지정하고 표를 분배하는 방법이 투표자의 분포를 왜곡하거나 어떤 집단을 차별해서는 안 되며, 시민들이 자신의 대표자를 자유로이 선택할 권리를 비합리적으로 배제하거나 제한해서는 안 된다.
22. 국가 보고서는 진정하고 자유롭고 정기적인 선거를 보장하기 위해서 채택한 조치와 선거 제도 또는 제도들이 유권자들의 자유로운 의사 표현을 보장하고 실행하는 방법을 제시해야 한다. 보고서는 선거 제도를 기술하고 공동체 안의 상이한 정치적 견해가 선출된 기구에서 대표되는 방법을 설명해야 한다. 또한, 보고서는 투표권이 실제로 모든 시민에 의해 자유로이 행사되도록 보장하기 위한 법률과 절차를 기술하고, 어떻게 투표 절차의 비밀유지, 보안, 유효성이 법률에 의해 보장되는가를 제시해야 한다. 보고서가 다루는 기간 동안, 이러한 보장의 실질적 이행 상황이 설명되어야 한다.
23. 제25조의 (c)는 시민이 일반적으로 평등한 조건하에 공직에 취임할 수 있는 권리와 기회를 다루고 있다. 일반적으로 평등한 조건하에 공직 취임을 보장하기 위해서, 임명, 승진, 정직, 해고에 대한 기준과 절차는 객관적이고 합리적이어야 한다. 모든 시민들에게 공무에 대한 접근의 평등을 보장하기 위해 적절한 경우 적극적 조치가 취해질 수도 있다. 공무에 취임하는 데 있어 기회균등과 일반적인 공적주의에 따라 안정된 임기를 제공함으로써, 공무에 있는 이들을 정치적 간섭이나 압력으로부터 자유롭도록 보장할 수 있다. 제25조 (c)에 의거한 권리의 행사에 있어 제2조 1항에 열거된 이유를 근거로 차별을 받아서는 안 된다는 점을 보장하는 것은 특히 중요하다.
24. 국가는 보고서에서 공무에 취임 조건, 제한 사항, 임명과 승진, 정직, 해고, 면직 절차, 그리고 이러한 절차에 적용되는 사법적 또는 다른 심사 기구에 대해 기술해야 한다. 또한, 보고서에서 기회균등의 요구조건을 충족시키는 방법, 차별 철폐 조치가 취해졌는지 여부, 만약 그렇다면, 그 범위를 제시해야 한다.
25. 제25조에 의해 보호되는 권리의 충분한 향유를 보장하기 위해서, 시민, 후보자, 선출된 대표자들 사이에 공적 문제와 정치적 문제에 대한 정보와 견해의 자유로운 의사소통은 필수적이다. 이것은 자유 언론과 기타 언론매체가 검열이나 제지 없이 공공 문제에 대해 논평할 수 있음을 암시한다. 이는 동 규약 제19조, 제21조, 제22조에 보장된 권리들에 대한 완전한 향유와 존중을 요구하는데, 여기에는 개별적으로 또는 정당과 여타 단체를 통해 정치 활동에 관여할 자유, 공적 문제를 토론할 자유, 평화로운 시위와 회합을 개최할 자유, 비판하고 반대할 자유, 정치적 문건을 출판할 자유, 선거운동을 할 자유, 정치적 견해를 선전할 자유 등이 포함된다.
26. 정치적 문제와 공적 문제에 관련된 조직과 단체를 조직하고 여기에 참가할 권리를 포함하는 결사의 자유에 대한 권리는 제25조에 의해 보호되는 권리들에 필수적으로 수반된다. 정당과 정당의 당원은 정치에의 참여와 선거 절차에 있어 중요한 역할을 한다. 당사국은 정당 내무 운영에 있어, 시민들이 제25조 하의 권리를 행사할 수 있도록 하기 위해서 정당들이 제25조의 적용 가능한 규정들을 존중할 것을 확실히 해야 한다.
27. 동 규약 제5조 1항의 조항들에 관하여, 제25조에 의해 인정되고 보호되는 권리들이 현행 규약에 의해 규정된 범위를 넘어서, 규약에 의해 보호되는 권리와 자유의 파괴나 제한을 목적으로 한 행위를 행할 권리를 함축하는 것으로 해석되거나 그러한 행위를 유효한 것으로 해석되어서는 안 된다.
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