사회권위원회 일반논평 제20호(2009): 경제적, 사회적 및 문화적 권리에서의 차별 금지(규약 제2조 2항)
CESCR GC No. 29(2009): Non-discrimination in economic, social and cultural rights (art. 2, para. 2)
/ 배포일 2009. 7. 2.
일반논평 20호 (2009): 경제적, 사회적 및 문화적 권리에서의 차별 금지(경제적, 사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약 제2조 2항)
I. 서론과 기본 전제들
1. 차별로 인해 매우 많은 세계 인구가 경제적, 사회적, 문화적 권리를 충족하는데 어려움을 겪는다. 경제성장은 그 자체로서 지속 가능한 발전으로 이어지지 않았고, 개인과 집단들은 계속해서 사회경제적 불평등에 직면하는데, 여기에는 견고하게 자리 잡은 역사적, 현대적 형태의 차별이 원인이 된 경우가 많다.
2. 차별금지와 평등은 국제인권법의 기본적 구성요소이며, 경제적, 사회적, 문화적 권리를 행사하고 향유하기 위해 필수적이다. 경제적, 사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약(이하 규약) 제2조 2항에 따르면, 각 당사국은 “규약에 선언된 권리들이 인종, 피부색, 성, 언어, 종교, 정치적 또는 기타의 의견, 민족적 또는 사회적 출신, 재산, 출생 또는 기타의 신분 등에 의한 어떠한 종류의 차별도 없이 행사되도록 보장"할 의무가 있다.
3. 차별금지와 평등의 원칙은 규약 전반에 걸쳐 인정된다. 서문에서는 “모든 사람의 평등하고 양도할 수 없는 권리"를 강조하고, 규약에서는 다양한 규약상의 권리들, 예를 들어 노동, 공정하고 유리한 근로조건, 노동조합의 자유, 사회보장, 적당한 생활수준, 건강, 교육, 문화생활에의 참여 등에 대한 권리가 “모든 사람"의 권리라고 명시적으로 인정하고 있다.
4. 또 어떤 권리들에 대해서는 규약이 차별금지와 평등의 원칙을 명시적으로 언급하고 있다. 제3조는 규약상의 권리를 남녀가 동등하게 누릴 수 있도록 국가가 보장할 것을 요구하고, 제7조는 “동등한 가치의 노동에 대해 동등한 보수를 받을 권리"와 직장에서 “동등한 승진 기회를 가질 권리"를 포함하고 있다. 제10조에서는 산모가 출산 전후로 합리적 기간 동안 특별한 보호를 받아야 하며, 어린이와 청소년을 위한 특별보호와 지원에 있어 차별이 없어야 한다고 명시하고 있다. 제13조에는 “초등교육은 모든 사람에게 무상 의무 교육으로 실시되어야 한다"고 인정하고 있고, “고등교육은 모두에게 동등 하게 개방되어야 한다"고 규정하고 있다.
5. 유엔헌장의 서문과 제1조 3항, 제55조, 그리고 세계인권선언 제2조 1항은 경제적, 사회적, 문화적 권리 향유에서의 차별을 금지한다. 인종차별과 여성에 대한 차별에 관한, 그리고 난민, 무국적자, 아동, 이주노동자와 그 가족, 장애인의 권리에 관한 국제조약들은 경제적, 사회적, 문화적 권리의 행사를 포함하고 있고, 1 ) 한편으로 다른 조약들은 고용, 교육과 같이 특정 분야에서의 차별 철폐를 요구한다. 2 ) 본 규약과 시민적, 정치적 권리에 관한 국제규약에는 평등과 차별금지에 관한 조항이 공통으로 있을 뿐만 아니라, 시민적, 정치적 권리에 관한 국제규약 제26조는 법 앞에서, 그리고 법에 의한 평등하고 효과적인 보호를 별도로 보장하고 있다. 3 )
6. 지금까지의 일반논평들에서, 경제적, 사회적 및 문화적 권리 위원회는 주거, 식량, 교육, 건강, 물, 저작자의 권리, 노동, 사회보장과 관련된 규약 상의 특정 권리에 대해 차별금지원칙의 적용에 대해 고찰하였다. 4 ) 나아가, 일반논평 16호에서는 규약 제3조에 따라 남성과 여성이 규약에 제시된 모든 권리들을 평등하게 누리도록 보장할 국가 의무에 초점을 맞추고, 일반논평 5호와 6호는 각각 장애인과 노인의 권리에 관심을 기울이고 있다. 5 ) 본 일반논평은 규약 제2조 2항에 대한 위원회의 해석을 명확하게 밝히는 것을 목표로 하며, 여기에는 국가 의무의 범위(II장), 차별금지사유(III장), 국내적 이행(IV장)이 포함된다.
II. 국가 의무의 범위
7. 규약에서 차별금지는 즉각적인 효력이 있고 전체를 관통하는 의무이다. 제2조 2항은 규약에 명시된 모든 경제적, 사회적, 문화적 권리의 행사에서 차별금지를 보장할 것을 당사국에게 요구하는데, 이 조항은 이런 권리들과의 연관 안에서만 적용될 수 있다. 주의할 것은, 차별은 직접적 또는 간접적으로 차별금지사유에 근거하여 이루어지면서 규약 상 권리에 대한 평등한 인식, 향유, 또는 행사를 무효화하거나 저해하는 의도 또는 효과가 있는, 모든 종류의 구별, 배제, 제한, 선호, 기타 차등적 대우로 구성된다는 점이다. 6 ) 차별은 또한 차별 선동과 괴롭힘을 포함한다.
8. 당사국은 규약 상의 권리들이 어떠한 종류의 차별도 없이 행사될 수 있도록 “보장"하기 위해 차별을 형식적, 실질적으로 철폐해야 한다. 7 )
(a) 형식적 차별: 형식적 차별을 철폐하기 위해서는 국가의 헌법, 법률, 정책 문서에서 금지된 사유를 근거로 차별하지 않도록 해야 한다. 예를 들어 법에서 혼인 상태를 이유로 여성에 대한 동등한 사회보장급여를 거부해서는 안 된다.
(b) 실질적 차별: 단순히 형식적 차별에 대처하는 것만으로는 제2조 2항이 구상하고 정의하고 있는 실질적 평등을 보장할 수 없다. 8 ) 규약 상의 권리를 효과적으로 향유할 수 있는지 여부는, 종종 개인이 차별금지 사유에 해당하는 집단에 소속되어 있는지에 따라 영향을 받는다. 실제로 차별을 철폐하기 위해서는 비슷한 상황에 있는 개인들에 대한 형식적인 처우를 단순 비교할 것이 아니라, 역사적 또는 지속적 편견으로 고통 받는 집단에게 충분한 관심을 기울여야 한다. 따라서 당사국은 실질적 또는 사실상의 차별을 발생, 존속시키는 조건과 태도를 방지, 감소, 제거하기 위해 필요한 조치를 즉각 취해야 한다. 예를 들어 모든 사람이 적절한 주거, 물, 위생시설에 평등하게 접근할 수 있도록 보장함으로써, 여성과 여아들, 비 공식 주거지와 농촌지역 거주민에 대한 차별을 극복하는 데에 도움을 줄 수 있을 것이다.
9. 실질적 차별을 철폐하기 위해서, 당사국은 차별을 존속시키는 상황을 약화시키고 억제하기 위한 특별조치를 취할 의무가 있을 수 있고, 어떤 경우에는 그런 의무를 지고 있다. 이러한 조치는 그 조치가 사실상의 차별을 해소하기 위한 합리적, 객관적, 비례적 수단이고, 실질적 평등이 지속 가능한 수준으로 달성될 때 중지된다는 범위에서 정당성을 가진다. 그러나 예외적으로 이런 적극적 조치가 영구적으로 지속되어야 할 때가 있는데, 소수 언어집단을 위한 통역 서비스, 감각 장애인의 의료시설 접근을 위한 합리적 편의제공 등이 그것이다.
10. 직접적 형태와 간접적 형태의 차등적 대우 모두, 규약 제2조 2항에 따른 차별에 해당할 수 있다.
(a) 직접차별은 한 개인이 차별금지사유와 관련된 이유로 유사한 상황에 있는 다른 개인보다 덜 우호적인 대우를 받았을 때 발생한다. 예를 들어, 교육, 문화기관에서의 고용이나 노동조합 가입이 지원자나 피고용인의 정치적 의견에 기초하는 경우가 그러하다. 비교할 만한 유사 상황이 없는 경우 (예를 들어 임신 중인 여성의 경우) 차별금지사유에 근거한 불리한 행위 또는 부작위도 직접차별에 해당한다.
(b) 간접차별은 법, 정책, 관행들이 겉으로는 중립적으로 보이지만 차별금지사유에 따라 규약 상의 권리 행사에서 불균등한 영향이 나타나는 경우를 말한다. 예를 들어, 학교 입학에 출생등록증명서를 요구할 때, 그러한 증명서를 가지고 있지 않거나 발급이 거부된 소수민족이나 비국민을 차별하게 될 수 있다.
사적 영역
11. 차별은 가족, 직장과 그 밖의 사회 영역에서 자주 접하게 된다. 예를 들어 민간 주택 부문의 행위자(예를 들면, 사인인 지주, 신용제공자, 공공주택 공급자)가 민족, 혼인 상태, 장애, 또는 성적 지향을 이유로 주택이나 주택담보대출을 직접적으로, 또는 간접적으로 거절할 수 있고, 어떤 가족들은 여자 아이를 학교에 보내지 않을 수도 있다. 따라서 당사국은 사적 영역에 있는 개인과 단체가 금지된 사유를 근거로 차별하지 않도록, 입법을 반드시 포함해서, 조치를 취해야 한다.
구조적 차별
12. 어떤 집단에 대한 차별은 만연되어 있고, 끈질기고, 사회적 행동과 조직에 깊게 뿌리 박혀 있으며, 그러면서도 아예 문제로 다루어지지 않거나 간접차별의 형태로 존재하는 경우가 흔하다는 것을 위원회는 통상적으로 확인하였다. 이러한 구조적 차별은, 공적 또는 사적 영역에서의 법규, 정책, 관행이나 지배적인 문화적 태도가 한 집단에는 상대적 불이익을, 다른 집단에는 특권을 만들어 내는 경우로 이해될 수 있다.
차등적 대우가 허용되는 범위
13. 금지사유에 근거한 차등적 대우는, 이를 정당화하는 합리적이고 객관적인 근거가 있지 않은 이상 차별로 간주될 것이다. 이 판단을 위해, 해당 조치나 부작위의 목적과 결과가 정당한지, 규약 상 권리의 성격과 부합하는지, 오로지 민주 사회의 전반적 복지 증진을 목적으로 하는지 등을 평가한다. 나아가, 이루고자 하는 목적과, 해당 조치 또는 부작위와, 그 결과 사이에 분명하고 합리적인 비례성의 관계가 성립해야만 한다. 차별에 대응하고 철폐하기 위해 이를 우선적으로 당사국이 이용 가능한 모든 자원을 사용하려고 온갖 노력을 다하지 않은 이상, 가용자원의 부족 때문에 차등적 대우를 철폐하지 못한다는 것은 합리적이고 객관적인 정당화가 될 수 없다.
14. 국제법에 의하면, 제2조 2항의 의무, 즉 규약에 명시된 권리들이 차별 없이 행사되도록 보장해야 한다는 의무를 이행하기 위해 신의성실에 따라 행동하지 않을 경우 규약 위반에 해당한다. 또 중앙 또는 지방 단위의 정부 기관이나 기구에 의한 것도 포함해서 당사국의 직접적 행위나 부작위를 통해 규약 상의 권리가 침해될 수 있다. 또한 당사국은 국제협력이나 지원에서 차별적인 관행을 보이지 않아야 하며, 자국의 관할 아래 있는 모든 행위자들도 마찬가지로 행동하도록 조치를 취해야 한다.
III. 차별금지사유
15. 제2조 2항은 차별금지사유를 “인종, 피부색, 성별, 언어, 종교, 정치적 또는 기타의 의견, 민족적 또는 사회적 출신, 재산, 출생 또는 기타의 신분" 등으로 나열하고 있다. “기타의 신분"을 포함시킨 것은 위의 목록이 완전한 것이 아니며 다른 사유들이 이 범주에 포함될 수 있다는 것을 보여준다. “기타의 신분"에 포함되는 명시적인 사유와 몇 가지 묵시적인 사유에 대해 아래에서 논한다. 이 장에서 제시하는 차등적 대우의 예들은 단지 설명을 위한 것이지 관련 금지사유에 포함될 수 있는 모든 차별적 대우를 제시하려는 것이 아니며, 그러한 차등적 대우가 모든 상황에서 차별로 간주될 것이라고 판단하는 것도 아니다.
집단의 구성원
16. 어떤 개인에게 하나 또는 그 이상의 금지사유에 해당하는 특징이 있는지 결정할 때, 반대할만한 정당한 근거가 존재하지 않는 한, 당사자 스스로가 밝힌 정체성에 따라야 한다. 차별금지사유에 해당하는 어떤 집단과 관련이 있거나(예. 장애아동의 부모), 어떤 집단에 소속되어 있다고 타인들이 인식하는 경우 (예. 유사한 피부색을 가지고 있거나, 특정 집단의 권리를 지지하거나, 혹은 과거에 집단 구성원이었던 사람)도 그러한 집단 구성원에 포함된다.
복합 차별 9 )
17. 어떤 개인이나 집단은 하나 이상의 금지된 사유를 이유로 한 차별에 직면하는데, 예를 들면 여성이면서 민족적 또는 종교적 소수집단에 속하는 경우이다. 이런 중첩된 차별은 개인들에게 독특하고 특유한 영향을 미치며, 특별히 고려하고 구제책을 마련할 필요가 있다.
A. 명시적 사유들
18. 위원회는 특히 원주민과 소수민족에 대해서 광범위한 규약 상의 권리에 걸쳐 형식적, 실질적 차별이 발생한다는 점에 일관되게 우려를 표명해왔다.
"인종과 피부색"
19. 개인의 민족적 출신을 포함하는 “인종과 피부색"을 이유로 한 차별은, 이 규약을 비롯해 인종차별 철폐를 위한 국제협약 등 다른 조약들에서 금지하고 있다. 규약이나 본 일반논평에서 “인종"이라는 용어를 사용하는 것이, 서로 다른 인종의 인간이 존재한다고 단정 지으려는 이론들을 받아들인다는 뜻은 아니다. 10 )
성별
20. 규약은 여성과 남성이 경제적, 사회적, 문화적 권리를 누릴 동등한 권리를 보장한다. 11 ) 규약이 채택된 후 차별금지사유로서 “성별"의 의미가 상당히 진화하여, 이제는 단순히 생리학적 특성뿐만 아니라 사회적으로 구성되는 젠더에 따른 고정관념, 편견, 성역할 기대 등, 경제적, 사회적, 문화적 권리의 평등한 실현을 방해하는 것들을 포함하고 있다. 따라서 임신할 수도 있다는 이유로 여성을 고용하지 않거나, 여성은 남성만큼 많은 시간을 투자해서 일하려 하지 않을 것이라는 등의 고정관념에 입각해 여성을 하위 직급이나 시간제 업무에 배치하는 것은 차별에 해당한다. 남성에게 부성 휴가를 주지 않는 것도 남성에 대한 차별에 해당할 수 있다.
언어
21. 언어나 지역 사투리를 이유로 한 차별은 민족적 또는 인종적 출신을 이유로 불평등하게 대우하는 것과 긴밀하게 연관되어 있는 경우가 많다. 언어의 장벽으로 인해, 규약 제15조에서 보장하는 문화생활에 참여할 권리를 포함해, 규약 상의 여러 권리를 누리는 것이 저해될 수 있다. 따라서 예컨대 공공 서비스와 재화에 관한 정보가 소수자가 사용하는 언어로도 최대한 제공되어야 하며, 당사국은 고용 및 교육과 관련된 모든 언어 요건이 합리적이고 객관적인 기준에 기초하여 마련되도록 보장하여야 한다.
종교
22. 이 차별금지사유는 개인이 선택한 종교나 믿음을 고백하는 것(어떤 종교나 믿음을 고백하지 않는 것을 포함)을 포괄하며, 여기서 고백은 예배, 의식, 관습, 교육에서 공적 또는 사적으로 표현될 수 있다. 12 ) 예를 들면, 종교적 소수집단에 속하는 사람들이 종교를 이유로 대학, 고용, 의료 서비스에 평등하게 접근하지 못하는 경우 차별이 발생한다.
정치적 또는 기타의 의견
23. 정치적 또는 기타의 의견은 종종 차별적 대우의 근거가 되며, 어떤 의견을 가지거나 가지지 않는 것, 뿐만 아니라 의견을 기반으로 하는 단체나 노조 혹은 정당에서 견해나 그 구성원임을 밝히는 것도 포함한다. 예를 들어, 식량 지원 제도를 이용하기 위해 특정 정당에 대한 충성을 표현해야 한다는 조건이 있어서는 안 된다.
민족적 또는 사회적 출신
24. “민족적 출신"이란 개인의 국가, 민족, 또는 출신지역을 지칭한다. 이러한 개인적 상황이 이유가 되어, 개인이나 집단이 규약 상의 권리를 행사할 때 공적 영역과 사적 영역 모두에서 구조적 차별에 직면할 수 있다. “사회적 출신"이란 개인에게 상속되는 사회적 신분을 말하는데, 여기에 대해서는 “재산" 상태, “출생"상의 세습적 차별, “사회경제적 신분" 등에 대해서 논의할 때 더욱 자세히 다룬다. 13 )
재산
25. 차별금지사유로서의 재산상의 지위는 광범위한 개념으로서, 부동산(예. 토지의 소유나 점유)과 동산(예. 지적 재산, 재화와 소지품, 수입), 또는 그것의 결핍을 포함한다. 용수 서비스에 대한 접근, 강제 퇴거로부터의 보호와 같은 규약 상의 권리들이 비공식 주거지에 살고 있다는 것과 같은 개인의 토지 점유 상태를 조건으로 달라져서는 안 된다고 위원회가 이전에 논평한 바 있다. 14 )
출생
26. 출생에 근거한 차별은 금지되며, 규약 제10조 3항은 특별히, 예를 들어 어린이와 청소년을 위한 특별 조치가 “부모의 혈통을 이유로 한 어떤 차별도 없이" 취해져야 한다고 구체적으로 말하고 있다. 따라서 혼인 외 관계에서 태어났거나, 무국적 부모로부터 태어났거나, 입양된 사람들, 또는 이들과 가족을 구성한 사람들에 대해 구별을 두어서는 안 된다. 출생에 따른 금지사유에는 혈통, 특히 카스트와 그와 유사한 세습신분 구조에 기반을 둔 경우도 포함된다. 15 ) 예를 들어 당사국은 세습기반 공동체의 구성원에 대해 행해지는 차별적 관행들을 예방, 금지, 철폐하기 위해 조치를 취해야 하며, 세습에 기반한 우월감이나 열등감의 관념이 확산되지 않도록 해야 한다.
B. 기타의 신분 16 )
27. 차별의 성격은 맥락에 따라 다르고 시간에 따라 진화한다. 따라서 합리적이고 객관적으로 정당화될 수 없으며 제2조 2항이 명시적으로 인정한 사유에 비견할만한 성격을 가지고 있는 다른 형태의 차등적 대우들을 포착하기 위해, “기타의 신분"이라는 사유에 대해 유연하게 접근해야 한다. 일반적으로 추가 사유로서 인정되는 것은, 과거로부터 지금까지 주변화로 고통받아 온 취약한 사회적 집단의 경험을 반영할 때이다. 위원회의 일반논평과 최종견해에서 다양한 기타 사유들을 인식했고 이에 대해서는 아래에 더 상세히 나와 있다. 하지만 이 목록이 모든 것을 포괄하는 것은 아니다. 다른 가능 한 금지사유로는, 수감상태나 비자발적 정신치료기관 수용을 이유로 개인의 법적 능력을 부정하는 것, 또는 예컨대 성별과 장애를 이유로 사회 서비스 이용이 거부되는 경우와 같이 두 가지 차별금지사유가 교차하는 것이 포함될 수 있다.
장애
28. 일반논평 5호에서 위원회는 장애인 17 ) 에 대한 차별을 “경제적, 사회적, 문화적 권리의 인정, 향유, 행사를 무효화하거나 저해하는 결과를 낳는, 장애를 이유로 한 모든 구별, 배제, 제한이나 선호, 또는 합리적 편의제공의 거부"라고 정의했다. 18 ) 합리적 편의제공의 거부는 국내 입법에서 장애차별의 한 형태로 금지되어야 한다. 19 ) 당사국은 차별, 예를 들면 교육권에 대한 금지, 그리고 공공 의료시설과 직장 등의 공공장소 20 ) , 뿐만 아니라 사적 장소에서의 합리적 편의제공의 거부 등의 차별에 대응해야 한다. 예를 들어 어떤 공간이 휠체어가 접근할 수 없게 설계, 건축되면 결과적으로 휠체어 이용자의 노동권을 침해하게 될 것이다.
나이
29. 나이는 여러 맥락에서 차별금지사유이다. 위원회는 고령 실업자가 구직활동을 할 때나 전문훈련 또는 재훈련을 받으려 할 때 겪는 차별과, 노인 빈곤층이 거주 장소로 인해 보편적 노령연금을 불평등하게 받는 차별에 대해 대응할 필요성을 강조해왔다. 21 ) 젊은이들과 관련해서는, 청소년이 성 및 재생산 건강에 대한 정보와 서비스를 동등하게 받지 못하는 경우 차별에 해당한다.
국적
혼인과 가족 상태
31. 혼인과 가족 상태는 개인마다 다를 수 있는데, 왜냐하면, 기혼 또는 미혼, 특정한 법제도 아래에서의 혼인, 사실혼 관계 또는 법적으로 인정되지 않는 관계, 이혼 또는 사별, 확대가족 또는 친척들과 살거나, 자녀와 피부양자 또는 특정 수의 아동에 대해 다른 종류의 책임을 지는 등 다양한 경우가 있기 때문이다. 사회보장 급여에서 결혼여부를 이유로 한 차등적 대우가 있다면 합리적이고 객관적인 기준에 의해 정당화되어야 한다. 어떤 경우에는 가족 상태 때문에 규약이 보호하는 권리를 행사하지 못하거나, 권리를 행사하려면 배우자의 동의, 혹은 친척의 동의나 보증이 있어야만 해서 차별이 발생하는 경우도 있다.
성적 지향과 성 정체성
건강 상태
33. 건강 상태는 개인의 신체적 또는 정신적 건강을 말한다. 26 ) 당사국은 개인의 실제적인 혹은 인지된 건강 상태 때문에 규약 상의 권리를 실현하는 데 어려움을 겪지 않도록 보장해야 한다. 국가는 개인의 건강 상태와 관련해서 인권을 제한하면서 종종 공중보건의 보호를 그 근거로 언급한다. 하지만 이러한 제한들은 많은 경우 차별적인데, 예를 들어 HIV 감염 상태가 교육, 고용, 보건의료, 여행, 사회보장, 주거, 망명신청 등에 차등대우의 근거로 사용되는 경우가 그렇다. 27 ) 또한 당사국은 건강 상태를 이유로 개인에 대한 만연된 낙인, 예를 들면 정신질환, 한센병과 같은 질병, 산과적 누공을 겪는 여성 등의 낙인에 대응하는 조치를 취해야 하는데, 낙인은 개인이 규약 상의 권리를 완전히 향유할 능력을 종종 저해한다. 건강 상태를 이유로 건강보험 가입을 거부하면서 합리적이거나 객관적인 기준으로 정당화하지 못한다면 이는 차별에 해당할 것이다.
거주 장소
34. 규약의 권리 행사가 현재나 과거의 거주 장소에 따라 조건부로 허용되거나 또는 그것에 의해 결정되어서는 안된다. 예를 들어 거주지나 등록지가 도시 혹은 농촌인지, 공식적 혹은 비공식 주거지인지, 국내실향민 인지 혹은 유목민 생활을 하고 있는지 등에 의하는 것이다. 지방 간, 지역 간 격차는 실질적으로 철폐되어야 하는데, 예를 들어, 1차, 2차 의료시설, 그리고 요양 의료시설들이 질과 이용가능성 면에서 균등하게 분포되도록 보장해야 한다.
경제적, 사회적 상황
35. 개인과 집단이 사회 내에서 특정한 경제적 또는 사회적 집단이나 계층에 속한다는 사실로 인해 아무렇게나 대우받아서는 안 된다. 개인의 사회경제적 상황은 빈곤에 처하거나 노숙자가 되었을 때, 극심한 차별과 낙인, 부정적 고정관념으로 다른 사람과 동일한 질의 교육 및 의료 서비스 이용이 거부되거나 평등하게 이용하지 못하게 될 뿐만 아니라, 공공장소에의 접근이 거부되거나 동등하게 접근하지 못하게 될 수 있다.
IV. 국내적 이행
36. 차별적 행위를 하지 않는 것에 더하여, 당사국은 규약 상의 권리 행사에서의 차별을 철폐하기 위해 구체적이고, 의도적이며, 목표가 분명한 조치를 취해야 한다. 하나 또는 그 이상의 금지사유로 구별될 수 있는 개인과 집단은 이러한 조치를 선택하는 의사결정과정에 참여할 권리를 보장받아야 한다. 당사국은 선택된 조치들이 실제로 효과적인지 주기적으로 점검해야 한다.
입법
37. 차별에 대응하기 위한 입법조치는 제2조 2항을 준수하기 위해 필수불가결하다. 따라서 당사국은 경제적, 사회적, 문화적 권리 분야에서 차별을 금지하는 구체적 입법조치를 채택하도록 권장된다. 이러한 법은 형식적 차별과 실질적 차별 폐지를 목적으로 하며, 공적, 사적 행위자에게 의무를 부여하고, 위에서 다룬 금지사유들을 포괄해야 한다. 다른 법률들도 주기적으로 재검토되어야 하고, 규약 상의 권리를 행사하고 향유하는 것과 관련해, 형식적이든 실질적이든 차별을 하거나 차별에 이르게 하지 않도록, 필요하다면 개정되어야 한다.
정책, 계획과 전략
38. 당사국은 규약 상의 권리 영역에서 공적 행위자와 사적 행위자에 의해 일어나는 형식적 차별과 실질적 차별 모두에 대응하기 위해 전략, 정책, 행동계획을 세우고 이행해야 한다. 이와 같은 정책, 계획, 전략에서는 금지 사유들로 구별되는 모든 집단을 다루어야 하며, 당사국은 다른 가능한 조치들 중에서도 평등의 달성을 가속화하기 위해 잠정적 특별조치를 채택하도록 권장된다. 경제 정책, 즉 예산 분배나 경제성장 촉진조치 등에서는 규약 상의 권리가 차별 없이 효과적으로 향유되도록 보장해야 할 필요성에 주의를 기울여야 한다. 공적 기관과 사적 기관은 차별금지에 대한 행동계획을 수립해야 하고, 국가는 공무원에 대해 인권교육과 훈련프로그램을 실시하고 이러한 훈련이 판사와 법조계 임용 후보자들에게 제공되도록 해야 한다. 평등과 차별금지 원칙에 대한 교 육은 공식적, 비공식적으로 이루어지는 포괄적이고 다문화적인 교육 안에 통합되어서, 금지사유에 기반한 우월함과 열등함의 관념을 일소하고 사회 내 다양한 집단들 사이의 대화와 관용을 촉진하도록 하여야 한다. 당사국은 또한 새롭게 주변화되는 집단이 생겨나지 않도록 적절한 예방조치를 취해야 한다.
구조적 차별의 철폐
39. 당사국은 구조적 차별과 실질적인 분리를 철폐하기 위해 적극적인 조치를 취해야 한다. 대개 그러한 차별을 해결하기 위해서는, 잠정적 특별조치를 포함하여 다양한 법과 정책, 프로그램을 마련하는 포괄적인 접근이 필요할 것이다. 당사국은 구조적 차별을 겪는 개인과 집단에 대한 공적 행위자와 사적 행위자들의 태도 및 행동 변화를 독려하기 위해 인센티브 사용을 고려하거나, 또는 준수하지 않는 행위자를 벌해야 한다. 구조적 차별에 대한 인식을 제고하기 위한 공공 리더십 및 프로그램과, 차별 선동을 금지하는 엄격한 조치를 채택하는 것도 종종 필요하다. 구조적 차별을 철폐하기 위해 전통적으로 무관심 속에 있었던 집단에게 더 많은 자원을 쏟아야 하는 경우가 자주 있을 것이다. 특정 집단에 대한 지속적인 혐오를 고려할 때, 공직자와 기타 실무자들이 법과 정책을 이행하도록 특별히 주의를 기울여야 할 것이다.
구제와 책임성
40. 경제적, 사회적, 문화적 권리 분야에서 차별 때문에 생기는 개인적, 구조적 피해에 효과적으로 대응하는 절차와 기관이 국가의 입법, 전략, 정책, 계획을 통해 마련되어야 한다. 차별 혐의를 다루는 기관은 관례상 법원과 재판소, 행정당국, 국가인권기구 또는 옴부즈맨을 포함하며, 누구나 차별 없이 이런 기관들을 이용할 수 있어야 한다. 이 기관들은 제2조 2항과 관련하여 침해를 당했다는 주장에 대해, 사적 행위자에 의한 행위나 부작위도 포함하여, 신속하고, 공정하게, 그리고 독립적으로 진정을 조사하고 판결을 내려야 한다. 쟁점이 되는 사실이나 사건에 대해 해당 당국이나 다른 피고인이, 완전히 또는 그 일부분을 혼자만 알고 있는 경우, 입증책임은 각각 해당 당국이나 다른 피고인에게 있다고 간주되어야 한다. 이 기관들은 보상, 배상, 복구, 재활, 재발방지 보장, 공개적 사과와 같은 효과적인 구제책을 제공할 수 있는 권한을 부여받아야 하며, 당사국은 이러한 조치들이 효과적으로 이행되도록 보장해야 한다. 국내법이 보장하는 평등과 차별금지는, 경제적, 사회적, 문화적 권리의 완전한 보호를 촉진하고 증진시키는 방식으로 이들 기관이 해석하여야 한다. 28 )
모니터링, 지표와 기준점
41. 당사국은 규약 제2조 2항을 준수하기 위해 취해진 조치들에 대해 그 이행을 효과적으로 모니터해야 할 의무가 있다. 모니터링에서는 차별철폐를 위해 취해진 조치와 성취된 결과를 모두 평가해야 한다. 국가적 전략, 정책, 계획에서 차별금지사유 별로 적절한 지표와 기준점을 사용해야 한다. 29 )
각주
1)
모든 형태의 인종차별 철폐에 관한 국제협약, 여성에 대한 모든 형태의 차별철폐에 관한 협약, 난민의 지위에 관한 협약, 무국적자의 지위에 관한 협약, 아동의 권리에 관한 협약, 모든 이주노동자와 그 가족의 권리보호에 관한 국제협약, 장애인의 권리에 관한 협약 참조.
2)
ILO 협약 제111호, 고용 및 직업상의 차별에 관한 협약(1958), UNESCO 교육에서의 차별 방지를 위한 협약 참조.
3)
차별금지에 관한 인권위원회의 일반논평 18호(1989) 참조.
4)
경제적, 사회적 및 문화적 권리 위원회(사회권위원회) 일반논평 4호(1991): 적절한 주거에 대한 권리; 일반논평 7호(1997): 적절한 주거에 관한 권리: 강제퇴거(제11조 1항); 일반논평 12호(1999): 적절한 식량에 대한 권리; 일반논평 13호(1999): 교육에 대한 권리(제13조); 일반논평 14호(2000): 도달 가능한 최고 수준의 건강을 누릴 권리(제12조); 일반논평 15호(2002): 물에 대한 권리(제11조, 제12조); 일반논평 17호(2005): 자기가 저작한 모든 과학적, 문학적 또는 예술적 창작품으로부터 생기는 정신적, 물질적 이익의 보호로부터 이득을 얻을 권리 (제15조 1항(c)호); 일반논평 18호(2005): 노동권(제6조); 일반논평 19호(2008): 사회보장에 대한 권리.
5)
사회권위원회, 일반논평 5호(1994): 장애인; 일반논평 6호(1995): 노인의 경제적, 사회적 및 문화적 권리.
6)
비슷한 정의를 보려면, 인종차별철폐협약 제1조; 여성차별철폐협약 제1조; 장애인권리협약 제2조를 참조할 것. 인권위원회도 일반논평 18호, 6항과 7항에서 비슷한 해석을 하고 있다. 인권위원회는 이전 일반논평에서 비슷한 입장을 취했다.
7)
사회권위원회, 일반논평 16호(2005): 남녀가 동등하게 모든 경제적, 사회적, 문화적 권리를 향유할 권리(제3조).
8)
마찬가지로 사회권위원회, 일반논평 16호를 참조할 것.
9)
교차차별에 대해서는 본 일반논평 27항을 참조.
10)
더반 검토 회의(Durban Review Conference)의 결과문서 6항 참조: “모든 인민들과 개인들은 다양성이 풍부한 하나의 인류 가족을 구성하며, 모든 인간은 동등한 존엄성과 권리를 가지고 자유롭게 태어났음을 재확인하며; 그리고 소위 구별되는 인종이 존재한다고 단정지으려 하는 이론과 함께 인종 우월성에 대한 어떠한 학설도 강력하게 거부한다.”
11)
규약 제3조와 사회권위원회, 일반논평 16호 참조.
12)
1981년 11월 25일 유엔총회에서 결의 36/55로 공포된 “종교나 믿음에 근거한 모든 형태의 불관용과 차별 철폐에 관한 유엔총회 선언”도 참조.
13)
본 일반논평 25항, 26항, 35항 참조.
14)
각각 사회권위원회 일반논평 15호와 4호 참조.
15)
이와 관련하여 국가 의무에 관한 포괄적인 개관을 보고 싶다면 인종차별철폐위원회가 제1조 1항의 혈통에 관해 발표한 일반논평 29호(2002)를 참조할 것.
16)
본 일반논평 15항 참조.
17)
장애인의 정의는 장애인권리협약 제1조 참조: “장애인이란, 장기간의 육체적, 정신적, 지적, 또는 감각적 손상을 가진 사람으로, 다른 사람들과 동등한 위치에서 완전하고 효과적으로 사회에 참여하려 할 때 이러한 손상이 다양한 장애물과의 상호작용 안에서 방해가 될 수 있는 경우를 포함한다.”
18)
사회권위원회 일반논평 5호, 15항 참조.
19)
장애인권리협약 제2조 참조: “‘합리적 편의제공’이란, 장애인이 모든 인권과 기본적 자유를 다른 사람들과 똑같이 향유하고 행사하도록 보장하기 위해, 특정한 사안에서 필요할 때, 불균형적이거나 과도한 부담을 지우지 않는, 필요하고 적절한 수정과 조정을 의미한다.”
20)
사회권위원회 일반논평 5호, 22항 참조.
21)
추가로 사회권위원회 일반논평 6호도 참조할 것.
22)
이 문단은 “개발도상국은 이 규약에서 인정되는 경제적 권리를 자국민이 아닌 사람에 대해 어느 정도 범위로 보장할 것인지를, 인권과 국가 경제상황을 적절히 고려하여, 결정할 수 있다”라고 한 규약 제2조 3항의 적용을 침해하지 않는다.
23)
인종차별철폐위원회의 비국민에 대한 일반논평 30호(2004)도 참조.
24)
사회권위원회 일반논평 14호와 15호 참조.
25)
이에 대한 정의는 ‘성적 지향과 성 정체성에 관련된 국제인권법의 적용에 관한 요그야카르타 원칙’ 참조.
26)
사회권위원회 일반논평 14호의 12항(b), 18항, 28항, 29항 참조.
27)
인권최고대표사무소와 HIV/AIDS에 관한 공동유엔프로그램(UNAIDS)이 발간한 가이드라인(2006), “HIV/AIDS와 인권에 관한 국제가이드라인, 2006년 통합판” 참조. 가이드라인을 보려면,
http://data.unaids.org/Publications/IRC-pub07/JC1252-InternGuidelines_en.pdf.
http://data.unaids.org/Publications/IRC-pub07/JC1252-InternGuidelines_en.pdf.
28)
사회권위원회, 일반논평 3호와 9호 참조. 또한 규약 당사국의 보고서에 대한 최종견해에서 나타나는 위원회의 관행 참조.
29)
사회권위원회, 일반논평 13, 14, 15, 17, 19호와 새로운 보고서 작성 가이드라인(E/C/12/2008/2) 참조.
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