사회권위원회 일반논평 제18호(2005): 노동에 대한 권리(경제적, 사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약 제6조)
CESCR GC No. 18(2005): The right to work(Article 6 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights)
/ 배포일 2006. 2. 6.
일반논평 18호 (2005): 노동에 대한 권리(경제적, 사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약 제6조)
I. 서론과 기본적 전제
1. 노동권은 여러 국제적인 법적 문서에 승인된 기본적인 권리이다. ‘경제적, 사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약’(사회권규약)은, 제6조에서 규정하고 있듯이, 다른 어떠한 문서보다도 동 권리에 대해 포괄적으로 다루고 있다. 노동권은 다른 인권을 실현하는 데에 필수적이며, 인간 존엄성의 분리될 수 없는 본질적인 부분을 구성한다. 모든 개인은 존엄한 삶을 살 수 있도록 일할 수 있는 권리를 갖는다. 노동권은 개인의 생존과 그 가족의 생존에 동시에 기여하며, 노동은 자유로이 선택하거나 수락하는 한, 개인의 발전과 공동체 내에서의 인정에 기여한다. 1 )
2. 사회권규약은 일반적인 의미의 노동권을 제6조에서 선언하고 있으며, 제7조에서 공정하고 유리한 노동조건, 특히 안전한 노동조건을 향유할 모든 이의 권리를 인정함으로써 노동권의 개별적인 측면을 명시적으로 발전시키고 있다. 노동권의 집단적인 측면은 제8조에서 다루어지고 있는데, 동 규정은 노동조합을 결성하고 자신이 선택한 노동조합에 가입할 모든 이의 권리, 뿐만 아니라 노동조합이 자유롭게 활동할 권리를 선언하고 있다. 규약 제6조의 초안을 작성할 때, 인권위원회는 단순히 철학적인 원칙이 아니라 구체적인 법적 의무를 규정함으로써 광의의 노동권을 인정할 필요성을 주장하였다. 2 ) 제6조는 보편적이며 비한정적인 방식으로 노동권을 정의한다. 제6조 1항에 따라, 당사국은 “모든 사람이 자유로이 선택하거나 수락하는 노동에 의하여 생계를 영위할 권리를 포함하는 노동권을 인정하며, 동 권리를 보호하기 위하여 적절한 조치를 취한다.” 2항에서는, 당사국은 “동 권리의 완전한 실현을 달성하기 위하여” 취하여야 할 조치에 “개인에게 기본적인 정치적, 경제적 자유를 보장하는 조건하에서 꾸준한 경제적, 사회적, 문화적 발전과 생산적인 완전고용을 달성하기 위한 기술 및 직업의 지도, 훈련계획, 정책 및 기술이 포함되어야 함”을 인정하고 있다.
3. 이러한 목표는 유엔헌장 제1조 3항에 규정된 유엔의 기본 목적과 원칙을 반영하는 것이다. 이러한 목표의 본질적 요소는 세계인권선언 제23조 1항에도 반영되어 있다. 1966년 유엔총회가 규약을 채택한 이래로 여러 세계 및 지역 인권문서가 노동권을 인정하였다. 세계적 차원에서 보면, 노동권은 ‘시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약(자유권규약)’ 제8조 3항 (a)호, ‘모든 형태의 인종차별 철폐에 관한 국제협약’ 제5조 (e)항 (i)호, ‘여성에 대한 모든 형태의 차별 철폐에 관한 협약’ 제11조 1항 (a)호, ‘아동의 권리에 관한 협약’ 제32조, 그리고 ‘모든 이주노동자와 그 가족 구성원의 권리 보호에 관한 국제협약’ 제11조, 25조, 26조, 40조, 52조, 54조에 포함되어 있다. 1961년의 유럽사회헌장, 1996년에 개정된 유럽사회헌장(제2부 제1조), ‘인간과 인민의 권리에 관한 아프리카헌장’(제15조), ‘경제적, 사회적 및 문화적 권리에 관한 미주협약에 대한 추가의정서’(제6조) 등 몇몇 지역 문서는 일반적 차원에서 노동권을 인정하고 있으며, 노동권의 존중이 당사국에 대하여 완전고용의 실현을 목표로 하는 조치를 취할 의무를 부과한다는 원칙을 확인하고 있다. 이와 유사하게, 유엔총회는 1969년 12월 11일의 결의 2542(XXIV) ‘사회적 진보와 발전에 관한 선언’(제6조)에서 노동권을 선언하고 있다.
4. 사회권규약에 보장된 바와 같이, 노동권은 부당하게 노동을 박탈당하지 않을 권리를 포함하여 개인이 자유로이 선택하거나 수락한 노동에 대한 권리를 보장하여야 할 당사국의 의무를 확인한다. 이 정의는 개인과 그의 존엄성에 대한 존중이 노동의 선택에 대한 개인의 자유를 통하여 표현된다는 사실을 분명히 나타내고 있으며, 동시에 개인의 발전과 사회적, 경제적 포용에 있어서의 노동의 중요성을 강조하고 있다. ‘고용정책’에 관한 국제노동기구 협약 제122호(1964년)는 “완전하고, 생산적이며, 자유로이 선택한 고용”을 말하고 있는데, 완전고용을 위한 조건을 조성할 당사국의 의무를 강제노동 방지를 보장할 의무와 연결 짓고 있다. 그럼에도 불구하고 자유로이 선택하거나 수락한 노동에 대한 권리의 완전한 향유는 전 세계 수백만 명의 인간에게 있어서는 먼 장래의 일일 뿐이다. 위원회는 다수의 당사국에서 제6조의 완전한 향유를 방해하고 있는, 국가의 통제를 넘어서는 국제적 요인에서 비롯되는 구조적 장애와 여타 장애의 존재를 인정한다.
5. 당사국이 규약을 이행하고 보고의무를 수행하는 것을 도울 목적으로, 본 일반논평은 제6조의 규범적 내용(II장), 당사국의 의무(III장), 위반(IV장) 및 국내적 이행(V장)을 다루며, VI장에서는 당사국 이외의 행위자의 의무를 다룬다. 본 일반논평은 위원회가 수년간 당사국의 보고서를 고려하면서 쌓은 경험을 기초로 한다.
II. 노동권의 규범적 내용
6. 노동권은 각 개인에게 귀속되는 개인의 권리이며, 동시에 집단적 권리이다. 동 권리는 독립적인 노동이든, 임금을 받는 종속적인 노동이든 불문하고, 모든 형태의 노동을 포함한다. 노동권은 고용 획득에 대한 절대적이고 무조건적인 권리로 이해되어서는 안 된다. 제6조 1항은 노동권의 정의를 포함하고 있으며, 2항은 예시적이고 비한정적인 방식으로 당사국의 의무의 예를 열거하고 있다. 여기에는 어떠한 방식으로든 고용을 하거나 고용에 종사할 것을 강요받지 아니함을 의미하는, 노동의 수락 또는 선택을 자유로이 결정할 모든 인간의 권리, 모든 근로자에게 고용에 대한 접근을 보장하는 보호 시스템에 대한 접근권, 그리고 부당하게 고용을 박탈당하지 아니할 권리가 포함된다.
7. 규약 제6조에 특정된 노동은 괜찮은 노동이어야 한다. 이는 인간의 기본적 권리를 존중할 뿐 아니라 작업 안전과 보수 조건에 있어서도 근로자의 권리를 존중하는 노동이다. 또한 이는 규약 제7조에서 강조하고 있듯이, 근로자로 하여금 그 자신과 가족의 생계를 부양할 수 있도록 하는 소득을 제공한다. 이러한 기본적인 권리는 고용의 행사에 있어서 근로자의 신체적, 정신적 온전성에 대한 존중을 포함한다.
8. 규약 제6조, 제7조 및 제8조는 상호의존적이다. 노동을 괜찮은 것으로 특징짓는 것은 근로자의 기본적 권리를 존중한다는 것을 전제로 한다. 제7조와 제8조는 제6조와 밀접하게 연결되어 있지만, 동 규정들은 다른 일반논평에서 별도로 검토될 것이다. 따라서 본 일반논평에서 제7조와 제8조는 동 권리들의 불가분성에 따른 필요가 있을 경우에만 언급될 것이다.
9. 국제노동기구는 강제노동을 “누구에게서라도 어떤 처벌의 위협 하에서 강요된, 그 사람이 자발적으로 제공하지 않은 모든 노동 또는 서비스”라고 정의한다. 3 ) 위원회는 세계인권선언 제4조, 노예협약 제5조 및 자유권규약 제8조에 선언되어 있듯이, 당사국이 모든 형태의 강제노동을 철폐, 금지, 대응할 필요성을 재확인한다.
10. 높은 실업률과 안정된 고용의 부재는 근로자가 비공식 경제 부문에서 고용을 모색하게 되는 원인이다. 당사국들은 공식 경제 밖에 있어 보호를 받지 못하는 근로자의 수를 가능한 한 최대한도로 감소시키기 위하여, 입법적이든 다른 것이든, 필요한 조치를 취하여야 한다. 이러한 조치는 사용자로 하여금 노동법을 준수하도록 만들고 자신이 고용한 근로자를 신고하도록 하여, 근로자들이 모든 권리를, 특히 규약 제6조, 제7조와 제8조에 규정된 권리를 누릴 수 있도록 한다. 이러한 조치는 비공식 경제에서 생계를 영위하는 사람들이 대체로 선택이라기보다는 생존의 필요성 때문에 그렇게 한다는 점을 반영하여야 한다. 또한 가내 및 농업 근로자들이 다른 근로자와 같은 수준의 보호를 누릴 수 있도록 가내 및 농업노동을 국내법에 따라 적절히 규제하여야 한다.
11. ‘고용의 종료’에 관한 국제노동기구 협약 제158호는 제4조에서 해고의 합법성을 정의하고 있으며, 특히 해고에 대한 타당한 근거를 제공할 요건 및 부당한 해고의 경우 법적 보상 또는 기타 보상을 받을 권리를 부과하고 있다.
12. 모든 형태, 그리고 모든 수준의 노동의 수행은 다음의 상호의존적이고 본질적인 요소의 존재를 요하는데, 이 요소들의 이행은 각 당사국의 여건에 의해 좌우된다.
(a) 가용성. 당사국은 개인들이 이용 가능한 일자리를 파악하고 찾을 수 있도록 조력하고 지원하는 특수화된 서비스를 보유해야 한다.
(b) 접근성. 노동시장은 당사국의 관할권 하에 있는 모든 이에게 개방되어 있어야 한다. 4 ) 접근성은 세 가지 측면으로 이루어진다.
(ⅰ) 제2조 2항과 제3조에 따라, 규약은 고용에 대한 접근 및 유지에 있어서, 인종, 피부색, 성, 언어, 종교, 정치적 또는 기타의 의견, 민족적 또는 사회적 출신, 재산, 출생, 신체적 또는 정신적 장애, 건강상태(HIV/AIDS 포함), 성적 지향 또는 시민적, 정치적, 사회적 또는 기타의 신분 등에 근거한, 평등에 입각한 근로권의 행사를 훼손하거나 무효화할 의도 또는 효력을 갖는 어떠한 차별도 금지한다. 국제노동기구 협약 제111호 제2조에 따라, 당사국은 “고용 및 직업상의 모든 차별을 철폐할 목적으로, 국내 여건과 관행에 적합한 방법으로 고용 및 직업상의 기회와 대우의 평등을 증진하기 위하여 국내 정책을 선언하고 이를 추구하여야 한다.” 도달 가능한 최고 수준의 건강에 대한 권리에 관한 일반논평 14호(2000년) 18항에서 강조된 바와 같이, 고용관련 차별을 철폐하기 위해 고안된 전략과 계획 등 다수의 조치들은 법률의 채택, 개정이나 폐지, 또는 정보의 보급을 통하여 최소한의 자원을 사용하여 수행될 수 있다. 위원회는 자원이 심각하게 제한된 시기에도 비교적 저비용의 대상특정 프로그램을 채택함으로써 혜택 받지 못한, 그리고 소외된 개인과 집단을 보호하여야 함을 상기한다. 5 )
(ⅱ) 물리적 접근성은 장애인에 관한 일반논평 5호의 22항에 설명된 바와 같이 고용 접근성의 한 측면이다.
(ⅲ) 접근성은 지방, 지역, 국가 및 국제적 차원에서의 고용시장에 관한 정보네트워크의 수립을 통하여 일자리에 대한 접근을 획득하는 수단에 관한 정보를 구하고, 얻고, 전파할 권리를 포함한다.
(c) 수용성과 질. 노동권의 보호는 공정하고 유리한 근로조건, 특히 안전한 근로조건에 대한 근로자의 권리, 노동조합을 결성할 근로자의 권리, 노동을 자유로이 선택하고 수락할 근로자의 권리 등 몇몇 구성요소로 이루어진다.
광범위하게 적용되는 특별 주제
여성과 노동권
13. 규약 제3조는 당사국이 “모든 경제적, 사회적 및 문화적 권리를 향유함에 있어서 남녀에게 동등한 권리를 확보할 것”을 약속한다고 규정하고 있다. 위원회는 젠더 차별을 근절하고 동등한 가치의 노동에 대한 동등한 보수를 보장함으로써 노동권에 있어서의 남녀의 동등한 기회와 대우를 보장하는 포괄적인 제도의 필요성을 강조하는 바이다. 6 ) 특히, 임신이 고용에 장애가 되어서는 안 되며, 일자리 상실에 대한 정당화가 되어서는 안 된다. 끝으로, 여성은 교육에 대한 접근성이 남성에 비해 제한적인 경우가 많다는 사실과 여성의 고용과 발전의 기회를 저해하는 특정 전통문화 사이에 존재하는 연관성에 중점을 두어야 한다.
청년과 노동권
14. 첫 직업에 대한 접근성은 경제적 자립, 그리고 많은 경우 빈곤 탈출의 기회를 제공한다. 청년, 특히 젊은 여성은 일반적으로 첫 취업을 찾는 데 있어 상당한 어려움에 처한다. 청년, 특히 젊은 여성의 고용 기회에 대한 접근성을 증진하고 지원하기 위하여 교육과 충분한 직업훈련에 관한 국가 정책이 채택되어야 한다.
아동노동과 노동권
15. 아동의 보호는 규약 제10조에서 다루어진다. 위원회는 일반논평 14호(2000년), 특히 아동의 건강에 관한 22항과 23항을 상기하면서, 아동의 발달이나 신체적, 정신적 건강을 저해할 가능성이 있는 모든 형태의 노동으로부터 아동을 보호할 필요성을 강조하는 바이다. 위원회는 경제적 착취로부터 아동을 보호하고, 아동이 자신의 완전한 발전을 추구하고, 제6조 2항에 명시된 바와 같은 기술 및 직업 교육을 받을 수 있도록 할 필요성을 재확인한다. 또한 위원회는 일반논평 13호(1999년), 특히 일반 교육의 구성요소로서의 기술 및 직업 교육에 대한 정의(15항과 16항)를 상기한다. ‘아동의 권리에 관한 협약’ 등, 사회권규약 이후에 채택된 몇몇 국제 인권문서는 모든 형태의 경제적 착취 또는 강제노동으로부터 아동과 청소년을 보호할 필요성을 명시적으로 승인하고 있다. 7 )
노인과 노동권
16. 위원회는 노인의 경제적, 사회적 및 문화적 권리에 관한 일반논평 6호(1995년), 특히 고용과 직업에 있어서 연령에 근거한 차별을 금지하는 조치를 취할 필요성을 상기한다. 8 )
장애인과 노동권
17. 위원회는 장애인에 관한 일반논평 5호(1994년)에 천명된, 고용에 대한 장애인의 접근에 있어서의 비차별 원칙을 상기하는 바이다. “장애인 근로자에게 열려있는 실질적 기회가 기준미달의 여건 하에서 소위 ‘보호’ 시설에서 일하는 것이라면 ‘스스로 자유로이 선택하거나 수락한 노동으로 생계를 영위할 기회에 대한 모든 사람의 권리’는 실현되지 않는다.” 9 ) 당사국은 장애인이 적당한 일자리를 확보, 유지하고 그들의 직업 영역에서 발전하도록 함으로써, 장애인의 사회 통합 또는 재통합을 촉진할 수 있도록 하는 조치를 취하여야 한다. 10 )
이주노동자와 노동권
18. 규약 제2조 2항과 ‘모든 이주노동자와 그 가족구성원의 권리 보호에 관한 국제협약’ 제7조에 규정된 비차별 원칙은 이주노동자와 그 가족의 고용 기회에 적용되어야 한다. 이런 점에서 위원회는, 입법적 또는 여타 모든 적절한 조치를 통해, 그러한 원칙을 존중하고 증진하기 위해 고안된 국가행동계획의 필요성을 강조한다.
III. 당사국의 의무
일반적 법적 의무
19. 당사국의 주요 의무는 노동권 행사의 점진적인 실현을 보장하는 것이다. 따라서 당사국은 완전 고용을 달성하기 위한 조치를 가능한 한 신속하게 채택하여야 한다. 규약은 점진적인 실현을 규정하고 가용한 자원의 제한에 따른 제약을 인정하고 있으면서도 당사국에 대하여 즉각적인 효력을 갖는 다양한 의무를 부과하고 있다. 11 ) 당사국은 제6조의 완전한 실현을 위하여, 노동권이 “어떠한 종류의 차별 없이” 행사될 것을 “보장”할 의무(제2조 2항)와 “조치를 취할” 의무(제2조 1항)와 같이 노동권에 관한 즉각적인 의무를 지고 있다. 12 ) 이러한 조치는 노동권의 완전한 실현을 위해, 신중하고 구체적이며, 대상에 맞는 것이어야 한다.
20. 노동권의 실현이 점진적이며 시일이 걸리는 일이라는 사실이 당사국의 의무에서 유의미한 내용을 제거하는 것으로 해석되어서는 안 된다. 13 ) 이는 당사국이 제6조의 완전한 실현을 향하여 “가능한 한 신속하고 효과적으로 움직여야 할” 구체적이고 지속적인 의무를 지는 것을 의미한다.
21. 규약의 다른 모든 권리에 있어서와 마찬가지로, 노동권과 관련하여서도 퇴보적 조치는 원칙적으로 취해서는 안 된다. 의도적으로 퇴보적인 조치가 취해진 경우, 당사국은 동 조치가 모든 대안조치를 고려한 후에 도입되었으며 당사국의 가용자원이 허용하는 최대한도까지 활용되는 상황 하에서 규약에 규정된 권리들을 전체적으로 고려하여 온당히 정당한 것임을 입증할 부담을 갖는다. 14 )
22. 모든 인권과 마찬가지로 노동권은 당사국에 대하여 존중의 의무, 보호의 의무 및 실현의 의무 등 세 가지 유형 또는 차원의 의무를 부과한다. 노동권을 존중할 의무는 당사국으로 하여금 동 권리의 향유를 직접 또는 간접적으로 방해하지 아니할 것을 요구한다. 보호의 의무는 제3자가 노동권의 향유를 방해하지 못하도록 방지하는 조치를 당사국이 취할 것을 요한다. 실현의 의무는 제공, 촉진 및 증진할 의무를 포함한다. 이는 당사국이 동 권리의 완전한 실현을 보장하기 위하여 적절한 입법적, 행정적, 예산상, 사법적 및 기타의 조치를 취해야 함을 뜻한다.
구체적인 법적 의무
23. 당사국은 노동권을 존중해야 할 의무가 있는데, 이는 특히 강제노동이나 의무적 노동을 금지하고, 모든 사람, 특히 혜택을 받지 못하고 소외된, 수형자 또는 피구금자 15 ) 까지 포함한 개인과 집단, 소수민족 구성원 및 이주노동자 등 모든 사람이 괜찮은 노동에 동등하게 접근하는 것을 차단하거나 제한하는 것을 삼가는 것이다. 특히, 당사국은 여성과 청년들이 괜찮은 노동에 접근할 권리를 존중할 의무가 있으며, 따라서 차별을 근절하고 동등한 접근과 기회를 증진하기 위한 조치를 취할 의무가 있다.
25. 노동권을 보호할 의무는 특히, 직업과 훈련에 대한 동등한 접근성을 보장하는 법률을 채택하거나 여타 조치를 취하고, 민영화 조치가 근로자의 권리를 침해하지 않도록 보장할 당사국의 의무를 포함한다. 노동시장의 유연성을 증대시키기 위한 특정 조치는 일자리의 안정성을 떨어뜨리거나 근로자의 사회적 보호를 저해해서는 안 된다. 노동권을 보호할 의무는 비국가 행위자에 의한 강제 노동과 의무 노동을 금지할 당사국의 책임을 포함한다.
26. 당사국은 개인 또는 집단이 자신이 통제할 수 없는 이유로 인하여 노동권을 자신이 이용할 수 있는 수단을 통해 스스로 실현할 수 없는 경우, 동 권리를 실현(제공)할 의무가 있다. 이 의무는 특히 국내법체제에서 노동권을 인정할 의무, 그리고 노동권에 관한 국가정책과 그 실현을 위한 세부계획을 채택할 의무를 포함한다. 노동권은 당사국이 “경제성장과 발전을 촉진하고, 생활수준을 향상시키고, 인력수요에 부응하고, 실업 및 불완전 고용을 극복” 18 ) 할 목적으로 고용정책을 수립하고 이행할 것을 요한다. 이러한 맥락에서 당사국은 실업률 감소, 특히 여성과 혜택 받지 못하고 주변화 된 사람들의 실업률 감소에 투입되는 자원을 증대하는 효과적인 조치를 취하여야 한다. 위원회는 일자리를 잃은 경우를 위한 수당 제도를 확립할 필요성과, 아울러 국가 및 지방 차원에서 고용 서비스(공공 또는 민간)를 수립하기 위한 적절한 조치를 취할 의무를 강조한다. 19 ) 나아가 노동권 실현(제공)의 의무는 당사국의 실업 근절 계획의 이행을 포함한다. 20 )
27. 노동권을 실현(촉진)할 의무는 당사국이 특히, 개인의 노동권 향유를 가능하게 하고 이를 조력하기 위한 적극적인 조치를 취하고, 고용에 대한 접근을 촉진하기 위하여 기술 및 직업교육 계획을 이행할 것을 요구한다.
28. 노동권을 실현(증진)할 의무는 당사국이 일례로 노동권에 대한 대중의식을 고취하기 위하여 교육과 정보 프로그램을 실시할 것을 요구한다.
국제적 의무
29. 위원회는 일반논평 3호(1990년)에서 규약이 인정하는 권리의 완전한 실현을 위하여 개별적으로, 또한 특히 경제적, 기술적인 국제지원과 국제협력을 통하여 조치를 취할 모든 당사국의 의무에 대하여 주의를 환기하였다. 유엔헌장 제56조의 정신과 규약의 구체적인 조항들(제2조 1항, 제6조, 제22조 및 제23조)에 따라, 당사국은 국제 협력의 필수적인 역할을 인정하여야 하며, 노동권의 완전한 실현을 달성하기 위하여 공동 및 개별 행동을 취하겠다는 약속을 준수하여야 한다. 당사국은 규약 제6조, 제7조와 제8조에 규정된 대로 노동권에 대하여 합당한 주의가 기울여지도록, 적절한 경우 국제협정을 통하여, 보장하여야 한다.
30. 제6조와 관련된 자신들의 국제적 의무를 준수하기 위하여, 당사국은 다른 국가 내에서 뿐만 아니라 양자 및 다자 협상에 있어서도 노동권이 증진되도록 노력하여야 한다. 국제금융기관과의 협상에 있어 당사국은 자국 국민의 노동권 보호를 보장하여야 한다. 국제금융기관, 특히 국제통화기금, 세계은행, 지역개발은행 등의 회원국인 당사국은 이 기관들의 대출 정책, 신용협정, 구조조정 프로그램 및 국제적 조치에 영향력을 행사함에 있어 노동권 보호에 특히 유의하여야 한다. 구조조정 프로그램 하에서 당사국이 채택하는 전략과 계획, 정책은 노동권에 관련된 당사국의 핵심 의무를 방해하지 않아야 하며, 여성, 청년 및 혜택 받지 못하고 소외된 개인과 집단의 노동권에 부정적인 영향을 미치지 않아야 한다.
핵심 의무
31. 위원회는 일반논평 3호(1990년)에서 당사국이 규약에서 다루어진 각 권리를 최소한의 필수적인 수준으로 충족하도록 보장할 핵심 의무가 있음을 확인하였다. 제6조와 관련하여, “핵심 의무”는 비차별과 동등한 고용 보호를 보장할 의무를 포함한다. 고용 분야에서의 차별은 인생의 모든 단계, 기초 교육으로부터 퇴직에 이르기까지에 영향을 미치는 광범위한 위반들을 포함하며, 개인과 집단의 노동 상황에 상당한 영향을 미칠 수 있다. 따라서 이러한 핵심 의무는 적어도 다음의 요건을 포함한다.
(a) 고용 접근권의 보장, 특히 혜택 받지 못하고 소외된 개인과 집단에게 보장해서 그들이 존엄한 삶을 영위할 수 있도록 하는 것;
(b) 공공 및 민간 부문에서 혜택 받지 못하고 소외된 개인과 집단에 대해 차별과 불평등한 대우를 초래하는, 또는 이러한 개인과 집단의 보호를 위한 제도를 약화시키는 효과를 갖는 모든 조치의 방지;
(c) 사용자 단체와 근로자 단체를 포함하는 참여적이고 투명한 절차를 토대로 하여, 모든 근로자의 관심사를 기초로 삼고 이에 대응하는 국가고용전략과 행동계획의 채택 및 이행. 그러한 고용전략과 행동계획은 혜택 받지 못하고 소외된 개인과 집단을 특히 그 대상으로 하여야 하며, 노동권과 관련해서 진전을 측정하고 정기적으로 검토할 수 있는 지표와 기준을 포함하여야 한다.
IV. 위반
32. 당사국이 제6조상의 의무를 준수할 능력이 없는 것과 준수할 의사가 없는 것은 구별해야 한다. 이는 모든 사람이 자유로이 선택하거나 수락한 노동을 통하여 생계를 영위할 기회에의 권리를 보장하는 제6조 1항과, 각 당사국에 대하여 “자국의 가용 자원이 허용하는 최대한도까지” 필요한 조치를 취할 의무를 부과하는 제2조 1항에서 도출된 것이다. 당사국의 의무는 이 두 조항에 비추어 해석되어야 한다. 노동권의 실현을 위하여 가용 자원을 허용된 최대한도까지 활용할 의사가 없는 당사국은 제6조상의 의무를 위반하는 것이다. 그러나 당사국이 상기 의무를 우선적으로 이행하기 위하여 처분할 수 있는 모든 가용한 자원을 사용하였음을 당사국이 입증하는 한도 내에서는, 노동권을 완전히 보장하는데 있어 당사국이 당면한 어려움이 자원 제약을 근거로 정당화될 수 있다. 노동권 위반은 국가나 국가 기관의 직접적인 행위를 통하여, 또는 고용을 증진하기 위한 충분한 조치의 결여로 발생할 수 있다. 부작위에 의한 위반은, 예를 들면 당사국이 개인이나 집단이 다른 사람의 노동권을 침해하지 않도록 방지하기 위해 그들의 행위를 규제하지 않는 경우 발생한다. 작위에 의한 위반으로는 강제노동, 노동권의 지속적 향유에 필요한 법률의 공식적인 폐지나 유예, 특정 개인이나 집단이 법률에 의하든 관행 때문이든 차별로 인해 노동에 접근을 거부당하는 것, 그리고 노동권과 관련된 국제적 의무와 명백히 양립이 불가능한 법률이나 정책의 채택 등을 포함한다.
존중 의무의 위반
33. 노동권을 존중할 의무의 위반은 규약 제6조에 규정된 기준을 위반하는 법률과 정책, 행위들을 포함한다. 특히, 경제적, 사회적, 문화적 권리의 동등한 향유 또는 행사를 저해할 목적으로 인종, 피부색, 성, 언어, 종교, 정치적 또는 기타의 의견, 민족적 또는 사회적 출신, 재산, 출생 또는 기타의 처지를 근거로 노동시장이나 고용을 획득하는 수단과 자격에 대한 접근에 있어 차별하는 것은 규약의 위반에 해당한다. 규약 제2조 2항에 언급된 비차별 원칙은 즉시 적용 가능한 것이며, 점진적 이행의 대상이 되지 않고, 가용자원에 달려있지도 않다. 이는 노동권의 모든 측면에 직접적으로 적용가능하다. 당사국이 다른 국가, 국제기구 및 다국적 기구 등 여타 기구와 양자 간 혹은 다자간 협정을 체결할 시, 노동권에 관한 당사국의 법적 의무를 고려하지 않는 것은 노동권을 존중할 의무의 위반이 된다.
34. 규약의 다른 모든 권리에 있어서와 마찬가지로, 노동권과 관련해서도 퇴보적인 조치가 허용되지 않는다고 강하게 추정된다. 이러한 퇴보적인 조치는 특히, 차별이 법률에 의하든 또는 관행에 기초한 것이든 간에, 특정 개인이나 집단에 대한 고용에의 접근 거부, 노동권의 행사를 위해 필요한 법률의 폐지나 유예, 노동권과 관련된 국제적인 법적 의무와 명백히 양립할 수 없는 법률이나 정책의 채택을 포함한다. 일례로 강제노동 제도나 불법해고로부터 근로자를 보호하는 법률의 폐기를 들 수 있다. 그러한 조치들은 노동권을 존중할 당사국의 의무 위반이 된다.
보호 의무의 위반
35. 보호 의무의 위반은 당사국이 자국 관할권 내의 사람을 제3자에 의한 노동권 침해로부터 보호하기 위해 필요한 모든 조치를 취하지 않음으로써 발생한다. 여기에는 개인, 집단 또는 기업의 행위를 규제해서 타인의 노동권을 침해하는 것을 방지하는데 실패하는 것, 또는 근로자를 불법해고로부터 보호하는데 실패하는 것 등의 부작위가 포함된다.
실현 의무의 위반
36. 실현할 의무의 위반은 당사국이 노동권의 실현을 보장하기 위해 필요한 모든 조치를 취하지 않음으로써 발생한다. 그 예로는 모든 사람에게 노동권을 보장하기 위해 고안된 국가 고용 정책을 채택하지 않거나 이행하지 않는 것, 공적 자금을 불충분하게 지출하거나 잘못 배분하여 개인과 집단, 특히 혜택 받지 못하고 소외된 개인과 집단이 노동권을 향유하지 못하는 결과가 발생한 경우, 국내 차원에서의 노동권의 실현을, 예를 들면 노동권 지표와 기준점을 확정함으로써, 모니터하지 않는 것, 그리고 기술 및 직업 훈련 프로그램을 이행하지 않는 것 등이 있다.
V. 국내 이행
37. 규약 제2조 1항에 따라 당사국들은 규약 의무의 이행을 위하여 “특히 입법 조치의 채택을 포함한 모든 적절한 수단”을 활용하도록 요구된다. 각 당사국은 자국의 특정한 상황에 맞는 가장 적합한 조치들이 어떤 것인지 평가함에 있어 재량의 여지를 갖는다. 그러나 규약은 모든 사람이 실업과 고용 불안으로부터 보호받고 가능한 한 신속하게 노동권을 향유할 수 있도록 보장하기 위해 각 당사국이 무엇이든 필요한 조치를 취할 의무를 명시적으로 부과한다.
법률, 전략 그리고 정책
38. 당사국은 노동권의 이행을 위하여 구체적인 입법적 조치의 채택을 고려하여야 한다. 이러한 조치들은 (i) 고용 전략과 국가 행동계획의 이행을 모니터하는 국가 메커니즘을 수립하고, (ii) 수치로 표현된 목표와 이행을 위한 기간 설정을 포함해야 한다. 또한, 동 조치들은 (iii) 국가 차원에서 수립된 기준점을 준수할 것을 보장하기 위한 방안, (iv) 노동 문제 전문가를 포함해서 시민사회, 민간부문 및 국제기구의 참여에 대해 규정하여야 한다. 노동권 실현에 있어서의 진전사항을 모니터함에 있어, 당사국은 의무의 완수에 영향을 주는 요인과 어려움을 파악하여야 한다.
39. 단체 교섭은 고용정책의 수립에 있어 본질적으로 중요한 도구이다.
40. 유엔 기구와 프로그램은, 당사국의 요청이 있는 경우, 관련 법률의 초안 작성과 검토를 지원하여야 한다. 예를 들어, 국제노동기구는 고용 분야의 법률에 관하여 상당한 정도의 전문성과 축적된 지식을 보유하고 있다.
41. 당사국은 인권 원칙에 기초하여 모두를 위한 완전고용을 점진적으로 보장하는 것을 목표로 하는 국가전략을 채택하여야 한다. 이러한 국가전략은 당사국이 그들의 목표를 달성함에 있어 이용할 수 있는 자원, 그리고 그 자원을 활용할 가장 비용 효과적인 방법을 특정하도록 요구한다.
42. 국가고용전략의 수립과 이행은 책임성, 투명성, 그리고 이해관계 집단의 참여라는 원칙들을 완전히 존중할 것을 요구한다. 개인과 집단이 의사결정에 참여할 권리가 제6조 상의 당사국의 의무를 이행하고자 의도하는 모든 정책과 프로그램, 전략의 필수적 부분이어야 한다. 고용의 증진을 위해서는 공동체가, 보다 구체적으로는 근로자와 노동조합의 권리를 보호하고 증진하기 위한 조합이, 고용증진 전략의 우선순위 결정, 의사결정, 기획, 이행 및 평가에 효과적으로 관여하는 것이 요구된다.
43. 노동권 향유에 유리한 조건을 조성하기 위하여, 당사국은 공공부문과 민간부문 모두가 그 활동에 노동권에 대한 인식을 반영하도록 보장하는 적절한 조치도 취하여야 한다.
44. 국가고용전략은 고용에 대한 접근에 있어 차별 철폐의 필요성을 특별히 고려하여야 한다. 동 전략은 경제적 자원과 기술 및 직업훈련에 대한 동등한 접근성을 특히 여성, 그리고 혜택 받지 못하고 소외된 개인과 집단을 위해 보장하여야 하며, 자영업뿐만 아니라 보수를 받는 고용도 마찬가지로 규약 제7조 (a)항 (ii)호에 규정된 바와 같이 근로자와 그 가족이 적당한 생활수준을 영위할 수 있도록 존중하고 보호하여야 한다. 21 )
45. 당사국은 자유로이 선택하거나 수락한 고용에 대한 권리의 실현을 위한 진전사항을 모니터하고, 당사국의 의무 준수의 정도에 영향을 미치는 요인과 어려움을 파악하고, 규약 제2조 1항과 제23조 상의 당사국 의무를 이행하기 위한 조치를 포함한 입법적 및 행정적 시정 조치의 채택을 촉진하기 위한 메커니즘을 개발하고 유지하여야 한다.
지표와 기준점
46. 국가고용전략은 노동권에 관한 지표를 정하여야 한다. 지표는 당사국에 의한 제6조상 의무의 준수를 국내적 차원에서 효과적으로 모니터하기 위하여 고안된 것이어야 하며, 실업률, 불완전 고용 비율 및 정규직과 비정규직의 비율과 같은 국제노동기구 지표에 기초하여야 한다. 노동 통계의 작성에 적용되는 국제노동기구 지표는 국가고용계획을 마련하는 데에 유용할 수 있다. 22 )
47. 적절한 노동권 지표를 특정한 후, 당사국은 각 지표와 관련해서 적절한 국가 기준점을 설정하도록 요구된다. 위원회는 정기 보고절차 동안 당사국과 함께 범위 설정 작업에 착수할 것이다. 이 작업은 지표와 국가기준점에 대한 당사국과 위원회 공동의 심리를 포함하며, 당사국이 다음 보고 기간 동안 달성하여야 할 목표를 제시한다. 다음 5년 동안 당사국은 근로권 이행의 모니터링을 위해 위의 국가기준점을 이용하게 된다. 그 이후 당사국과 위원회는 차기 보고절차 동안 이 기준점이 달성되었는지 여부를 고려하여야 하며, 이행과정에서 직면한 어려움이 있었다면 그 이유를 고려하여야 한다. 또한, 기준점을 설정하고 보고서를 준비함에 있어 당사국은 정보의 수집과 분류와 관련하여 전문기구의 광범위한 정보와 자문서비스를 이용하여야 한다.
구제와 책임성
48. 노동권 침해의 피해자인 개인 또는 집단은 국내 차원에서의 사법적 또는 기타의 적절한 구제에 대해 접근할 수 있어야 한다. 국내적 차원에서, 노동조합과 인권위원회는 노동권을 옹호함에 있어 중요한 역할을 수행하여야 한다. 모든 노동권 침해의 피해자는 적절한 배상에 대한 권리가 있으며, 배상은 원상회복, 금전배상, 만족스러운 조치 또는 재발방지 보장의 형태를 취할 수 있다.
49. 노동권을 규정하는 국제 문서, 특히 관련 국제노동기구 협약을 국내법질서에 수용하는 것은 노동권을 보장하기 위하여 취한 조치의 실효성을 강화하는 것이어야 하며, 장려되어야 한다. 노동권을 인정하는 국제 문서의 국내법질서에의 수용, 또는 그것의 직접 적용은 구제조치의 범위와 실효성을 현저하게 강화하며, 모든 경우에 장려된다. 그 경우 법원은 규약 상의 의무를 직접적으로 적용함으로써 노동권의 핵심 내용에 대한 위반을 판결할 수 있게 될 것이다.
50. 법관과 여타 법집행 당국은 그들의 직무 수행에 있어 노동권 침해에 대해 보다 많은 관심을 기울일 것이 요청된다.
51. 당사국은 인권 옹호자 및 시민사회의 다른 구성원, 특히 노동조합의 활동을 존중하고 보호하여야 하는데, 이들은 혜택 받지 못하고 소외된 개인과 집단이 노동권을 실현하도록 돕는다.
VI. 당사국 이외의 행위자의 의무
52. 국가만이 규약의 당사자이고 따라서 규약 준수에 궁극적으로 책임이 있지만, 모든 사회 구성원들이 - 개인, 지역공동체, 노동조합, 시민사회 및 민간부문 단체들 - 노동권 실현에 관한 책임이 있다. 당사국은 이러한 의무의 이행을 촉진하는 환경을 제공하여야 한다. 민간 기업 - 국내 및 다국적- 은 규약의 구속을 받지는 않지만, 직업 창출, 고용 정책 및 일자리에 대한 비차별적 접근에 있어 수행하여야 할 특별한 역할이 있다. 민간 기업은 정부와 시민사회 간 합의된, 노동권 존중 증진을 위한 법률, 행정적 조치, 행동강령 및 기타 적절한 조치에 기초하여 자신의 활동을 수행하여야 한다. 동 조치는 국제노동기구가 수립한 노동기준을 인정해야 하며, 노동권 실현에 관한 기업의 인식과 책임을 높이는 것을 목표로 해야 한다.
53. 유엔기구와 프로그램의 역할은, 그리고 특히 국제노동기구가 국제적, 지역적 및 국가적 차원에서 노동권을 보호하고 이행하는데 있어서의 핵심기능은, 특별히 중요하다. 지역 기구와 문서는, 존재하는 경우, 노동권을 보장함에 있어 역시 중요한 역할을 수행한다. 국가고용정책을 수립하고 이행함에 있어 당사국은 국제노동기구가 제공하는 기술적 조력과 협력을 이용하여야 한다. 보고서를 준비할 때에 당사국은 정보의 수집과 분류, 그리고 지표와 기준점의 개발에 있어 국제노동기구가 제공한 광범위한 정보와 자문서비스를 이용하여야 한다. 규약 제22조와 제23조에 따라, 국제노동기구와 여타 유엔 전문기구, 세계은행, 지역개발은행, 국제통화기금, 세계무역기구와 유엔체제 내 기타 관련 기관은, 각자의 책무를 유념하면서, 노동권을 국가적 차원에서 이행하기 위하여 당사국과 효과적으로 협력하여야 한다. 국제금융기관들은 자신들의 대출정책과 신용협정과 관련하여 노동권 보호에 보다 많은 주의를 기울여야 한다. 일반논평 2호(1990년) 9항에 따라, 모든 구조조정 프로그램에서 노동권이 보장되도록 각별한 노력이 이루어져야 한다. 위원회는 당사국의 보고서와 제6조상의 의무를 충족할 당사국의 능력을 검토 함에 있어, 당사국 이외의 행위자가 제공한 지원의 효과를 고려할 것이다.
54. 노동조합은 지방 및 국가 차원에서의 노동권 존중을 보장하고 당사국이 제6조상의 의무를 이행하도록 돕는데 있어 근본적인 역할을 수행한다. 노동조합의 역할은 근본적이며, 위원회가 당사국 보고서 검토 시 지속적으로 고려할 것이다.
각주
1)
1988년의 국제노동기구 협약 제168호 전문 참조. “공동체에 창조해 주는 자원 때문만이 아니라, 근로자에게 가져다주는 소득, 그들이 부여하는 사회적 역할 및 근로자가 그로부터 얻는 자부심의 감정 때문에 어느 사회에서나 노동과 생산적인 고용의 중요성을.....”
2)
인권위원회, 제11차 회기, 의제 31, A/3525(1957).
3)
강제 또는 의무노동에 관한 국제노동기구 협약 제29호(1930년) 제2조 1항. 2항도 참조할 것. 강제노동 폐지에 관한 국제노동기구협약 제105호(1957년).
4)
항목 중 일부만이 규약 제2조 2항과 제3조에 나타난다. 그 이외의 항목은 위원회의 실무관행 또는 점점 많은 당사국들이 채택하고 있는 법률이나 사법적 관행으로부터 유추되었다.
5)
당사국 의무의 성격에 관한 일반논평 3호(1990년) 12항 참조.
6)
규약 제3조에 관한 일반논평 16호(2005년): 모든 경제적, 사회적 및 문화적 권리의 향유에 대한 남녀의 동등한 권리, 23항-25항 참조.
7)
1989년 ‘아동의 권리에 관한 협약’ 제32조 1항 및 ‘아동 매매, 아동 매춘 및 아동 포르노에 관한 아동권리협약 추가의정서’ 전문 두 번째 문단 참조. 강제노동에 관해 언급한 동 의정서 제3조 1항 역시 참조.
8)
노인의 경제적, 사회적 및 문화적 권리에 관한 일반논평 6호(1995년) 22항 (및 퇴직에 관한 24항) 참조.
9)
장애인에 관한 일반논평 5호(1994년) 20항-24항 참조.
10)
‘장애인의 직업재활 및 고용’에 관한 국제노동기구 협약 제159호(1983년) 참조. 고용 접근에 관한 제1조 2항 참조. 유엔 총회가 1993년 12월 20일 결의 48/96에서 선언한 ‘장애인의 기회의 평등화에 관한 기준 규칙’도 참고할 것.
11)
당사국 의무의 성격에 관한 일반논평 3호 (1990년) 1항 참조.
12)
동일 문서, 2항.
13)
동일 문서, 9항.
14)
동일 문서, 9항.
15)
자발적으로 제공된 경우. 수감자 노동 문제에 관해서는, ‘수감자 대우를 위한 표준최소규칙’ 및 ‘강제 및 의무노동’에 관한 국제노동기구협약 제29호 제2조 참조.
16)
‘아동의 권리에 관한 협약’ 제31조 1항 참조.
17)
‘최악의 형태의 아동노동’에 관한 국제노동기구협약 제2조 7항 및 교육에 대한 권리에 관한 일반논평 13 참조.
18)
‘고용정책’에 관한 1964년 국제노동기구 협약 제122호, 제1조 1항 참조.
19)
‘고용서비스 기관’에 관한 국제노동기구 협약 제88호(1948년) 참조.
20)
국제노동기구 협약 제88호(1948년) 및 ‘실업’에 관한 국제노동기구협약 제2호(1919년) 참조. ‘고용촉진 및 실업으로부터의 보호’에 관한 국제노동기구 협약 제168호(1988년)도 참조.
21)
적당한 식량에 대한 권리에 관한 일반논평 12호(1999년), 26항 참조.
22)
‘노동통계’에 관한 국제노동기구 협약 제160호, 특히 제1조와 제2조 참조.
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