사회권위원회 일반논평 제07호(1997) - 적절한 주거에 대한 권리(규약 제11조 1항): 강제 퇴거
CESCR GC No. 07(1997) - The right to adequate housing (art. 11 (1) of the Covenant): Forced evictions
/ 배포일 1997. 5. 16.
일반논평 7호 (1997): 적절한 주거에 대한 권리(규약 제11조 1항): 강제 퇴거
1. 일반논평 4(1991)에서, 위원회는 모든 사람이 강제퇴거, 괴롭힘과 기타 위협으로부터의 법적 보호를 보장하는 점유의 안정성을 어느 정도 보유해야 한다는 점에 주목했다. 위원회는 강제퇴거가 일견 규약의 요구조건들과 분명히 양립 불가능하다고 결론을 내렸다. 위원회가 당사국의 의무 위반으로 결정을 내린 사례를 포함 최근 수년간 발생했던 수많은 강제퇴거 관련 보고서를 검토한 결과, 위원회는 현재 규약 상의 의무에 비추어 상기 관행들의 함의에 대해 좀 더 명확하게 해야 할 입장에 놓이게 되었다.
2. 국제사회는 강제퇴거 문제가 심각한 사안임을 오랫동안 인정해 왔다. 1976년 유엔인간정주회의에서는 “보존 및 재건이 현실적으로 불가능하고 재배치 조치가 취해진 경우에만 주요 제거 작업에 착수할 수 있다”는 점 1 ) 에 특별한 관심을 기울여야 한다는 것에 주목했다. 1988년 유엔총회가 결의 43/181호로 채택한 ‘2000년을 향한 주거확보를 위한 범세계적 전략’은 “정부의 근본적인 의무는 주택 및 동네에 위해를 가하거나 파괴하는 것이 아니라 보존 및 개선하는 것임” 2 ) 을 명시하고 있다. 의제 21에서 “사람들은 그들의 집 혹은 토지로부터의 부당한 퇴거조치로부터 법적으로 보호받아야 한다.” 3 ) 고 명시했다. 인간정주 의제에서 각국 정부는 “인권을 고려하여, 불법적인 강제퇴거로부터 모든 사람들을 보호하거나 법적 보호와 배상조치를 취할 것, 그리고 강제퇴거가 불가피한 경우 적절한 범위 내에서 적합한 대체 해결방안을 확보할 것”을 약속했다. 4 ) 인권위원회는 또한 “강제퇴거가 인권에 대한 중대한 위반”임을 밝혔다. 5 ) 그러나, 이러한 언급들이 각기 중요성을 지니지만, 가장 중요한 사안중 하나, 즉 강제퇴거가 용인되는 상황을 결정하는 문제와 규약의 관련조항을 준수하는데 요구되는 보호의 유형들을 제시하는 문제는 남겨두고 있다.
3. “강제퇴거”라는 용어의 사용도 여러 면에서 문제의 소지가 있다. 이러한 표현은 자의성 및 불법성의 의미를 내포하고 있다. 그러나 다수는 “강제퇴거”라는 말이 동의반복이라고 보는 반면, 다른 이들은 “불법퇴거”라는 용어에 대해 비판적인데, 실제로는 항상 그런 것이 아닌데도 관련법이 주거권을 충분히 보장하고 있으며 규약에 합치함을 전제하고 있다는 이유에서이다. 유사한 논리로, “부당퇴거”라는 용어는 어떤 법적인 틀을 전혀 언급하지 못하고 있다는 이유로 더욱 주관적이라고 여겨져 왔다. 국제사회는, 특히 인권위원회에 관계되어서는 “강제퇴거”라는 용어를 선호해 왔는데, 모든 제시된 대안들이 많은 유사한 결함을 갖고 있다는 이유에서이다. 본 일반논평 전반에 걸쳐 사용된 ‘강제퇴거’라는 용어는 개인, 가족 및 공동체가 자신의 의지에 반하여 거주하고 있는 집이나 토지로부터 적절한 법적형태 또는 다른 형태의 보호도 받지 못한 채 영구적 혹은 일시적으로 축출되는 것으로 정의된다. 그러나 강제퇴거 금지는 법적 절차에 따라, 그리고 국제인권규약의 조항에 합치하는 방식으로 강제력에 의해 집행된 퇴거에는 적용되지 않는다.
4. 강제퇴거의 관행은 선진국이나 개도국 모두에서 널리 퍼져있고, 사람들에게 영향을 미친다. 모든 인권간의 상호연관성 및 상호의존성으로 인해 강제퇴거는 빈번하게 다른 인권을 침해한다. 따라서 강제퇴거의 관행은 규약에서 보장된 권리에 대한 분명한 침해일 뿐 아니라, 또한 시민적 및 정치적 권리, 즉 생명권, 개인의 안전에 대한 권리, 개인, 가족과 가정의 사생활 불간섭에 대한 권리, 그리고 소유물의 평화적인 향유에 대한 권리 등에 대한 침해이기도 하다.
5. 강제퇴거 관행은 주로 인구가 밀집된 도시지역에서 발생하는 것처럼 보이지만, 강제 인구 이주, 국내 이주, 무력갈등 상황에서의 강제 이주, 대규모 피난, 난민 이동 등과 관련하여 발생하기도 한다. 이러한 모든 맥락에서 적절한 주거에 대한 권리 및 강제퇴거를 당하지 않을 권리 등이 당사국의 책임으로 귀착되는 광범위한 행위 또는 부작위로 인해 침해될 수 있다. 심지어 그러한 권리를 제한하는 것이 필요할 수 있는 상황일지라도 규약 제4조를 완전하게 준수해서 어떠한 제한이 부과되더라도 “그러한 (경제적, 사회적 및 문화적) 권리의 본질과 양립할 수 있는 한도 내에서, 또한 오직 민주 사회에서의 전반적인 공공복리 증진의 목적으로 반드시 법에 의하여 되어지도록” 하는 것이 요구되어진다.
6. 다수의 강제퇴거는 폭력과 관련이 있는데, 국제적 무력갈등, 국내 분규 및 지역 또는 인종간의 폭력 등의 결과로 나타나는 퇴거 등의 경우이다.
7. 강제퇴거의 다른 경우는 개발이라는 명목 하에 발생한다. 퇴거는 토지소유권과 댐 건설이나, 대규모 에너지 프로젝트 등과 같은 개발과 기간산업 프로젝트 사이의 갈등에서, 도시 재생, 주거 재건축, 도시미화 프로그램 등과 관련된 토지 수용취득 조치, 농경 목적 토지 개간, 부동산투기 열풍, 또는 올림픽 경기 등의 대규모 스포츠 행사유치 등과 관련해서 발생할 수 있다.
8. 본질적으로 강제퇴거와 관련한 당사국의 규약상의 의무는 제11조 1항에 근거하며, 다른 관련 조항을 같이 읽어야 한다. 특히 제2조 1항에 따라 당사국은 적절한 주거에 대한 권리를 증진하기 위해 “모든 적절한 수단”을 사용해야 한다. 그러나 강제퇴거 관행의 본질에 비추어볼 때, 자원의 가용성에 기초한 점진적 달성이라는 제2조 1항을 언급하는 것은 적절하지 못하다. 당사국은 스스로가 강제퇴거를 자제하여야 하며, 강제퇴거를 수행하는 당사국의 요원이나 제삼자에 대해 법이 집행되도록 보장해야 한다(위 3항에 정의된 바대로). 또한 이러한 접근방식은 적절한 보호조치 없이 강제적으로 퇴거당하지 않을 권리를 보충하는 ‘시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약’ 제17조 1항에 의해 강화된다. 동 조항은 무엇보다도 주거지에 대한 “자의적거나 불법적인 간섭”으로부터 보호받을 권리를 인정한다. 상기 권리가 존중되도록 보장해야할 당사국의 의무는 가용자원과 관련된 고려에 의해 제한될 수 없다는 점에 주목해야 한다.
9. 규약 제2조 1항에 따라 당사국은 규약 상 보호되는 모든 권리를 증진하기 위해 입법조치의 채택을 비롯한 “모든 적절한 수단”을 사용해야 한다. 위원회가 일반논평 3(1990)에서 그러한 조치가 모든 권리와 관련하여 필수불가결한 것은 아닐 수도 있다는 것을 언급하였으나, 강제퇴거에 대한 입법이야말로 효과적인 보호 제도 마련의 본질적 근간이 된다는 것은 자명하다. 이러한 법률은 (a) 주택 및 토지의 점유자에 대해 최대한으로 가능한 점유의 안정성을 제공하고 (b) 규약을 따르며, (c) 강제퇴거가 집행될 수 있는 상황을 엄격히 통제할 수 있도록 설계되어야 한다. 법률은 국가의 권위 하에 행동하는 모든 요원 혹은 책임져야할 사람들에게도 적용되어야 한다. 또한, 정부의 주택분야에서의 책임성이 크게 감소하고 있는 국가가 증가하고 있는 추세를 고려할 때, 당사국은 사인 및 사설 기구가 적절한 보호조치 없이 자행하는 강제퇴거를 금지하고, 필요하다면 처벌하기 위한 입법 및 기타 조치가 적절하도록 보장해야 한다. 그러므로 당사국은 관련 법률 및 정책을 검토하여 적절한 주거에 대한 권리가 야기하는 의무와 양립가능한지를 살펴 본 후, 규약에서 요구하는 것과 일치하지 않는 모든 법률 및 정책을 폐지하거나 수정해야 한다.
10. 여성, 아동, 청소년, 노인, 토착민, 종족 및 다른 소수자를 비롯한 기타 취약한 개인 및 집단은 모두 강제퇴거 관행으로 인해 더 편파적으로 고통을 받고 있다. 모든 집단에서 여성은 특히 취약한데, 종종 재산권(가택소유권을 포함한) 또는 재산 및 숙소에 대한 접근권과 관련해서 받는 법적 또는 기타 형태의 차별을 볼 때, 그리고 그들이 노숙자로 전락할 때 폭력 및 성적 학대 행위에 대한 특별한 취약성 등을 고려할 때 그러하다. 규약 제2조 2항 및 제3조의 비차별 조항들은 강제퇴거 발생 시 어떤 형태의 차별도 발생하지 않도록 적절한 조치를 취해야 하는 추가적인 의무를 정부에게 부과한다.
11. 반면에 지속적인 임대료 미납이나 합당한 사유 없이 임대 자산에 손해를 가하는 경우 등의 퇴거조치는 정당하지만, 관련 당국은 상기 퇴거가 규약과 양립 가능한 법률에 의해 보장되어지는 방식으로 집행되고, 퇴거 당사자들이 법적 대응과 해결을 구할 수 있도록 보장할 의무가 있다.
12. 징벌조치로서의 강제퇴거 및 주택철거 역시 규약의 규범과 일치하지 않는다. 마찬가지로, 위원회는 민간인 이주 및 사유재산 파괴에 관한 금지와 관련한 1949년 제네바 협약 및 1977년 부속 의정서에 명시된 의무가 강제퇴거 관행과 관련이 있다고 보고 이에 주목한다.
13. 당사국은 어떠한 퇴거라도 그 이전에, 특히 대규모 집단이 관련된 경우에 강제력 사용의 필요성을 피하거나 적어도 최소화시키기 위해 퇴거 대상자들과의 협의 하에 가능한 모든 대안을 검토해야 한다. 법적 구제 및 절차가 퇴거명령에 의해 영향을 받은 사람들에게 제공되어야 한다. 당사국은 또한 피해를 입은 모든 재산, 동산과 부동산 모두에 대해 적절한 배상을 받을 권리를 가질 수 있도록 배려해야 한다. 이런 점에서 ‘시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약’ 제2조 3항을 상기하는 것이 적절한데, 이 조항은 권리를 침해당한 개인에 대해 “효과적인 구제조치”를 당사국이 보장하고, 내려진 구제조치를 관할당국이 집행할 것을 의무화하고 있다.
14. 퇴거가 정당하다고 간주되는 경우에는 국제인권법의 관련조항을 엄격하게 따르고, 합리성 및 비례성의 일반원칙에 의거하여 집행하여 한다. 이런 점에서 ‘시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약’ 제17조와 관련된 자유권위원회의 일반논평 16을 상기하는 것이 특히 적절한데, 여기에는 한 개인의 가정에 대한 간섭은 “법률에 규정된 경우에만” 허용될 수 있다고 하였다. 동 위원회는 법률이 “규약의 조항, 의도, 목적에 합치해야 하고, 어떤 경우에라도 특수한 상황에서 합리적이어야 함”을 명시했다. 동 위원회는 또한 ”관련 법률은 그러한 간섭이 허용될 수 있는 명확한 상황을 세부적으로 구체화해야 한다“고 지적하였다.
15. 적절한 절차적 보호 및 적법 절차는 모든 인권의 필수적인 요소이지만, 강제퇴거 등과 같이 양 국제인권규약에서 인정한 여러 권리가 직접적으로 적용되는 문제에 있어서 특히 관련성이 있다. 위원회는 강제퇴거 관련 적용되어야 할 보호 절차가 다음의 사항을 포함할 것을 고려한다. (a) 퇴거 대상자들과의 진정성 있는 협의 기회, (b) 예정된 퇴거일 이전에 모든 퇴거 대상자들에게 적절하고 합리적인 통지, (c) 제시된 퇴거에 관한 정보, 그리고 해당되는 경우 토지나 주거가 어떤 대안적 용도로 이용될 지에 대한 정보를 모든 퇴거 대상자들에게 합리적 기간 내에 제공, (d) 특히 집단들이 관련된 경우 정부 관리, 혹은 정부 대표들의 퇴거 현장파견, (e) 모든 퇴거 집행자의 신원 제시, (f) 퇴거 당사자들의 동의 없이는 악천후 시, 혹은 야간에 퇴거 감행의 금지, (g) 법적 구제의 제공, (h) 법원에 구제신청을 하기 위해 법률 구조가 필요한 사람에게 가능한 경우 이를 제공.
16. 퇴거로 인해 개인이 노숙자가 되거나 기타 인권 침해의 가능성에 노출되지 않아야 한다. 퇴거 당사자들이 생계를 꾸려나갈 수 없는 경우, 당사국은 가용자원을 최대한 활용하여 퇴거민들의 적절한 대안적 주거, 재정착 및 필요한 경우 생산력을 지닌 토지 이용을 보장하기 위해 가능한 모든 적절한 조치를 취해야 한다.
17. 위원회는 국제기구의 재정지원 하에 당사국 영토 내에서 행해진 다양한 개발 프로젝트가 결국 강제퇴거로 귀결됨을 인지하고 있다. 이 점과 관련하여 위원회는 일반논평 2(1990)를 상기하는 바, 여기서는 특히 “국제기구는 규약의 조항에 위반하여 개인 및 집단에 대한 차별행위를 부추기거나 강화하는, 또는 적절한 보호 및 금전 보상의 제공이 없는 대규모의 퇴거 및 이주를 야기할 수 있는 프로젝트 시행에 개입하는 것을 신중히 피해야 한다. 개발 프로젝트의 각 단계에서 규약에 포함된 권리가 정당하게 고려될 수 있도록 최선을 다 해야 한다.”고 명시하고 있다. 6 )
18. 세계은행, 경제협력개발기구(OECD) 등의 국제기구는 강제퇴거와 연관된 인간의 고통과 그 규모를 줄이기 위하여 재배치 및 재정착에 관한 지침을 채택했다. 그러한 관행들은 댐 공사 및 주요 에너지 프로젝트 등 대규모 개발 프로젝트에서도 이루어진다. 규약에 명시된 의무사항을 반영한다는 한에 있어서, 동 지침을 완전히 준수하는 것은 국제기구나 당사국 모두에게 필수적이다. 이러한 관점에서 위원회는 ‘비엔나 선언 및 행동계획’에서 언급한 대로, “개발이 모든 인권의 향유를 증진시키지만, 개발이 덜 이뤄졌다는 사실을 들어 국제적으로 인정된 인권을 축소하는 것은 정당화될 수 없다”(제1부, 10항)는 취지를 상기한다.
19. 위원회가 채택한 보고서작성 지침에 따라 당사국은 강제퇴거 관행과 직접적으로 관련 있는 다양한 형식의 정보를 제출하도록 요구된다. 본 정보는 (a) “지난 5년간 강제퇴거를 당한 개인의 수 및 자의적 퇴거나 기타 형태의 퇴거에 대해 적절한 법적 보호를 받지 못한 개인의 수” (b) “점유의 안정성 및 강제퇴거로부터 보호받을 세입자의 권리에 관련된 법률”, (c) “어떤 형태의 퇴거든지 이의 금지에 관한 법률”에 관한 정보를 포함한다. 7 )
20. 또한 “강제퇴거로부터의 보호를 보장하고 퇴거지역 근처 거주자들과의 상호 합의에 근거한 새로운 주거 제공을 보장하는, 특히 도시 재건 프로그램, 재개발 프로젝트, 지역 개발, 국제 행사(올림픽 및 기타 스포츠 행사, 박람회, 국제회의 등)를 준비하기 위한 ‘아름다운 도시’ 캠페인과 관련해 취해진 조치에 대한 정보” 또한 요청된다. 8 ) 그러나 상기 필수 정보를 위원회에 제출한 보고서에 포함시킨 당사국은 거의 없었다. 따라서 위원회는 상기 정보의 수령의 중요성을 강조하고자 한다.
21. 일부 당사국은 이러한 성격의 정보가 부재함을 지적하였다. 위원회는 요청한 적절한 자료의 수집 없이는 해당 정부나 위원회가 적절한 주거 보장에 대해 효과적인 모니터링을 할 수 없음을 상기하며, 모든 당사국이 필요한 정보를 수집하여 규약상 당사국이 위원회에 제출하는 보고서에 반영하도록 보장하도록 요구한다.
각주
1)
해비타트 보고서: 유엔인간정주회의, 뱅쿠버, 1976년 5월 31일 - 6월 11일, 제2장, 권고 B.8, C항(ii).
2)
인간정주위원회의 제11회기의 업무 보고서, 부록(A/43/8/Add.1), 13항.
3)
유엔환경개발회의 보고서, 리오데자네이로, 1992년 6월 3-14일, 제1권(A/CONF.151/26/Rev.1(vol.I), 부속서II, 의제 21, 제7.9(b)장).
4)
유엔인간정주회의 보고서(Habitat II)(A/CONF.165/14), 부속서 II, 인간정주의제, 40항(n).
5)
인권위원회 결의 1993/77, 1항
6)
E/1990/23, annex III, 6항과 8항 (d).
7)
E/C. 12/1998/8. 부속서 IV.
8)
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