사회권위원회 일반논평 제04호(1991): 적절한 주거에 대한 권리 (규약 제11조 1항)
CESCR GC No. 04(1991): The right to adequate housing (art. 11 (1) of the Covenant)
/ 배포일 1991. 12. 13.
일반논평 4호 (1991): 적절한 주거에 대한 권리 (규약 제11조 1항)
1. 경제적, 사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약 (이하 규약) 제11조 1항에 따라 당사국은 “적당한 식량, 의복 및 주택을 포함하여 자기 자신과 가정을 위한 적당한 생활수준을 누릴 권리와 생활 조건을 지속적으로 개선할 모든 사람의 권리”를 인정한다. 적당한 생활수준을 영위할 수 있는 권리에서 파생된 적절한 주거에 대한 인간의 권리는 모든 경제적, 사회적 및 문화적 권리를 누리는 데 있어 가장 중요한 요소이다.
2. 위원회는 지금까지 동 권리와 관련된 많은 정보를 축적할 수 있었다. 1979년 이래 위원회 및 그 전신이었던 기구는 적절한 주거권을 다룬 75건의 보고서를 검토했다. 위원회는 3차 회기(E/1989/22, 312항 참조)와 4차 회기(E/1990/23, 281-285항)에서 각각 하루를 일반 토론의 날로 본 사안에 할애하였다. 또한 위원회는 유엔총회가 1987년 12월 11일 결의 42/191호에서 채택한 ‘2000년까지 거주지 확보를 위한 범세계적 전략’을 포함한 ‘국제 노숙자를 위한 거주지 확보의 해(1987)’로부터 생성된 정보를 주의 깊게 주목하고 있다. 1 ) 위원회는 인권위원회와 그 산하의 차별방지 및 소수자보호 소위원회의 관련 보고서와 기타 문건들도 또한 검토하였다. 2 )
3. 여러 다양한 국제협약에서 적절한 주거권을 각각 다른 측면에서 다루고 있지만 3 ) 규약 제11조 1항은 여타 관련 규정 가운데 가장 포괄적이고 아마도 가장 중요한 규정이다.
4. 국제사회가 적절한 주거권을 충실히 존중해야 할 중요성을 여러 차례 재확인하여 왔으나 규약 제11조 1항의 기준과 세계 여러 나라의 실태는 우려스러울 만큼 큰 차이가 있다. 이러한 문제는 주요 자원의 부족과 기타 여러 제약을 안고 있는 일부 개발도상국에서 특히 심각하게 나타나고 있지만 위원회는 일부 경제 선진국에서도 노숙자 문제와 부적절한 주거문제가 심각하게 나타나고 있다고 보고 있다. 유엔은 전 세계적으로 노숙자가 1억 명을 넘으며 부적절한 주거환경에서 살고 있는 인구가 10억 명을 넘는 것으로 추산하고 있다. 4 ) 이러한 수치가 줄어들 조짐은 보이지 않고 있다. 주거권과 관련해서 이러저러한 중대한 문제를 겪고 있지 않은 당사국은 없는 것으로 판단된다.
5. 때때로 위원회가 검토한 당사국의 보고서는 적절한 주거권을 보장하는 데 있어서의 어려움을 인정하고 기술하고 있다. 하지만 제공된 정보만으로는 위원회가 해당국가의 상황을 제대로 파악하기가 어려운 경우가 대부분이다. 따라서 본 일반논평은 동 권리와 관련해서 위원회가 중요하다고 생각하는 일부 주요 쟁점을 규명하는 것을 그 목적으로 하고 있다.
6. 적절한 주거에 대한 권리는 모든 이에게 적용된다. “자기 자신과 가족(himself and his family)”이라는 용어가 1966년 규약이 채택될 당시에 일반적으로 인정되었던 성 역할과 경제 활동 패턴에 대한 추정을 반영하고 있기는 하지만, 오늘날 개인이나 여성이 가장인 가정과 그러한 집단에 권리를 적용하는데 있어 한계를 내포하고 있다고 해석될 수는 없다. 따라서 “가족”의 개념을 광범위한 의미로 이해해야 한다. 또한 가족뿐만 아니라 개개인도 연령, 경제적 지위, 집단 또는 기타 다른 이와의 관계 또는 신분 및 기타 요인 등과 관계없이 적절한 주거권을 누릴 권한이 있다. 특히 규약 제2조 2항에 의거하여 적절한 주거권의 향유는 어떤 형태의 차별의 대상도 되어서는 안된다.
7. 위원회의 견해로는 주거권을 예를 들어 주거를 단지 머리위에 지붕이 있는 거주지와 동일시한다든가 순전히 하나의 상품으로만 여기는 등 좁은 의미로 또는 한정적인 의미로 해석해서는 안된다. 그보다는 안전하며 평화롭고 존엄하게 살 권리로 해석해야 한다. 위원회는 다음 두 가지 이유에서 후자가 적절한 해석이라고 보고 있다. 첫 번째로, 주거권은 다른 인권과 불가분하게 연계되어 있을 뿐 아니라 규약이 전제로 하고 있는 기본 원칙과도 관계가 있다. 규약의 권리들을 파생시킨 것으로 일컬어지는 “인간 고유의 존엄”은 “주거”라는 용어가 다양한 기타 고려 사항을 모두 담을 수 있도록 해석되어야 하며, 특히 중요하게는 소득이나 경제적 자원에 대한 접근성과는 별개로 주거에 대한 권리가 모든 이에게 보장되어야 한다는 것을 요구한다. 두 번째로, 제11조 1항은 단순한 주거가 아닌 적절한 주거로 해석되어야 한다. 인간정주위원회와 ‘2000년까지 거주지 확보를 위한 범세계적 전략’은 모두 “적절한 주거란.... 적절한 사생활, 적절한 공간, 적절한 안전, 적절한 조명과 통풍, 적절한 기본적 인프라, 직장과 기본시설 이용에 대한 적절한 위치 등을 의미하여, 이 모두가 합리적인 비용으로 보장되는 것”이라고 언급한 바 있다.
8. 따라서 적절성의 개념은 규약의 목적에 비추어 특정 형태의 주거가 “적절한 주거”를 구성하는 지를 결정하기 위해 고려해야 할 많은 요소들을 강조하기 때문에, 주거에 대한 권리와 관련하여 적절성의 개념은 특히 중요하다. 적절성이 부분적으로 사회, 경제, 문화, 기후, 생태적 요인 등에 따라 결정되기는 하지만, 그럼에도 불구하고 위원회는 어떤 특정 상황에서라도 적절성을 위해 고려해야 하는 주거권의 특정 측면들을 파악하는 것이 가능하다고 믿는다. 여기에는 다음이 포함된다.
(a) 점유의 법적 보장. 점유는 여러 가지 형태, 즉 임대(공공/민간), 조합주택, 대여, 자가, 긴급 임시주택, 토지나 재산 점유 등을 포함한 비공식적 정주 등으로 존재한다. 하지만 점유형태와 상관없이 모든 사람은 강제 퇴거, 괴롭힘, 또는 기타 위협으로부터 법적인 보호를 받을 수 있는 점유에 대한 법적 안정성을 보장받아야 한다. 그에 따라 당사국은 현재 이러한 보호를 받지 못하고 있는 개인 및 집단과의 성실한 협의를 통하여 점유의 법적 안정성을 부여할 목적으로 즉각적인 조치를 취해야 한다.
(b) 서비스, 물자, 시설, 인프라에 대한 가용성. 적절한 주택은 건강, 안전, 편안함, 영양에 필수적인 일정한 시설을 갖추고 있어야 한다. 적절한 주거권의 모든 수혜자는 천연의 공동자원, 안전한 식수, 요리․난방․조명에 필요한 에너지, 위생과 세면시설, 음식저장수단, 폐기물 처리시설, 하수시설, 비상 서비스 등에 지속적으로 접근할 수 있어야 한다.
(c) 비용의 적정성. 주거와 관련된 개인 또는 가정의 비용은 다른 기본적인 수요의 확보 및 충족을 위협하지 않거나 제한하지 않는 수준이 되어야 한다. 당사국은 일반적으로 주거 관련 비용의 비율이 소득 수준에 적합하도록 보장하는 조치를 취해야 한다. 당사국은 주거비용을 감당할 수 없는 이들에 대한 주택 보조금 및 주택 수요를 적절하게 반영하는 주택 보조금의 형식과 그 수준을 확립해야 한다. 비용의 적정성 원칙에 의거하여 점유자는 적절한 수단을 통해 불합리한 수준의 임대료나 임대료 인상으로부터 보호받아야 한다. 천연물질이 주택 신축의 주요 자재로 사용되는 사회의 경우 당사국은 해당 물질의 이용가능성을 보장하는 조치를 취해야 한다.
(d) 거주 가능성. 적절한 주거는 거주자에게 충분한 공간을 제공하고 추위, 습기, 더위, 비, 바람, 기타 건강에 위협이 되는 요인, 구조적 위험, 해충으로부터 거주자를 보호해야 한다는 점에서 거주 가능해야 한다. 거주자의 물리적인 안전도 보장되어야 한다. 위원회는 모든 당사국이 세계보건기구가 작성한 ‘주거의 건강 원칙’ 5 ) 을 포괄적으로 적용할 것을 독려하고 있다. 세계보건기구는 전염병리학적 분석에 있어서 주거가 질병유발요건과 가장 밀접한 관계를 갖는 환경적 요인으로 보고 있는데, 즉 부적절하고 결함이 있는 주거 및 생활 여건이 항상 높은 사망률과 유병률로 이어진다는 것이다.
(e) 접근성. 적절한 주거는 권한을 갖는 자들 모두에게 접근 가능해야 한다. 혜택 받지 못한 집단들에게도 적절한 주거 자원에 대해 완전하고 지속적인 접근이 허용되어야 한다. 따라서 다음과 같은 혜택 받지 못한 집단, 즉 노인, 아동, 신체장애인, 불치병환자, 후천성면역결핍증 양성 환자, 만성질환자, 정신질환자, 자연재해의 피해자, 재해 상습 지역 거주자 등에게 주거영역에서 일정 정도의 우선순위가 보장되어야 한다. 주택에 관한 법률 및 정책 모두 이들 집단들의 특별한 주거의 필요성을 충분히 감안해야 한다. 많은 당사국에서 토지를 소유하지 못한 계층과 사회 빈곤층의 토지에 대한 접근성을 높이는 것이 핵심적 정책 목표가 되어야 한다. 모두가 평화롭고 존엄하게 살 수 있는 안전한 공간에 대한 실질적인 권리를 확보할 목적으로, 권리로서의 토지에 대한 접근성을 포함하여, 정부의 의무가 확실하게 개발될 필요가 있다.
(f) 위치. 적절한 주거는 직장 선택, 보건의료 서비스, 학교, 보육시설 및 기타 사회적 시설에 근접한 장소에 있어야 한다. 이는 출퇴근의 시간적, 재정적 비용이 빈곤 가정의 지출에 있어서 과도한 부담을 줄 수 있는 대도시나 외곽지역에 모두 적용된다. 마찬가지로 거주민의 건강권을 위협할 수 있는 오염원과 근접된 지역이나 오염지역에 주택이 신축되어서는 안 된다.
(g) 문화적 적절성. 주택 건축방법, 사용되는 건축 자재, 이들을 지원하는 정책들은 문화적 정체성과 주택의 다양성을 적절히 표현할 수 있도록 하여야 한다. 개발 활동 및 주거 영역의 현대화는 주택의 문화적 차원이 희생되지 않도록 해야 하며, 무엇보다 특히 현대적 첨단 시설을 적절하게 갖추도록 보장해야 한다.
9. 위에서 언급한 바와 같이 적절한 주거에 대한 권리는 양대 국제인권규약과 여타 적용 가능한 국제협약 등에 포함되어 있는 다른 인권과 별개로 볼 수 없다. 이런 관점에서 인간 존엄성의 개념과 비차별 원칙을 이미 언급하였다. 또한 사회의 모든 집단들이 적절한 주거권을 실현하고 유지하려면 표현의 자유, 결사의 자유(점유자와 공동체 기반 그룹 등을 위해), 거주의 자유, 공공 정책 결정에 참여할 자유에 대한 권리 등 여타 권리의 완전한 향유가 필수 불가결하다. 마찬가지로 개인의 사생활, 가족, 가정, 통신에 대해 자의적이거나 불법적인 간섭을 받지 않을 권리도 적절한 주거에 대한 권리를 정의하는 데 있어 매우 중요한 차원을 구성한다.
10. 각국의 개발 상태와는 별개로 모든 국가가 즉시 시행해야 할 특정 조치가 있다. ‘쉼터 확보를 위한 범세계적 전략’과 여타 국제적 분석 자료에서 인정되고 있는 바와 같이, 주거권을 촉진하기 위한 많은 조치들은 정부가 단지 특정 관행을 자제하고 영향받는 집단의 ‘자조 노력’을 촉진할 결의만 있으면 된다. 그러한 조치가 당사국의 최대 가용자원을 넘어선다고 여겨지는 경우, 최대한 빨리 규약 제11조 1항, 제22조, 제23조에 의거하여 국제적 협력을 요청하고, 위원회에 그 상황을 알려주는 것이 적절하다.
11. 당사국은 불리한 여건에서 생활하고 있는 사회 집단에 특별한 관심을 기울임으로써 그들에게 우선권을 마땅히 제공하여야 한다. 또한 이에 상응하여 다른 집단의 희생으로 이미 혜택을 누리고 있는 사회계층에게 이익을 주도록 정책과 법안을 고안해서는 안된다. 외적 요인이 지속적인 생활조건 개선에 대한 권리에 영향을 줄 수 있다는 것, 그리고 다수 당사국에서 전반적인 생활조건이 1980년대에 퇴보하였다는 점을 위원회는 인지하고 있다. 그러나 위원회가 일반논평 2(1990) (E/1990/23, 부속서 3)에서 주목한 바와 같이, 외부적으로 야기된 문제에도 불구하고 규약 상의 의무는 계속 적용되며, 경기 침체기에는 더 관련이 있다. 따라서 위원회가 보기에는 생활 및 주거 상황의 일반적인 저하가 당사국의 정책과 법적 결정에 직접적으로 기인하고, 이에 수반되는 보상적 조치가 부재한 경우에 규약상의 의무와 불일치한 것이다.
12. 적절한 주거권을 완전하게 실현하기 위한 가장 적절한 방법은 불가피하게 당사국에 따라 상당히 다르겠지만, 규약은 각 당사국이 당해 목적을 위하여 필요한 조치는 무엇이든지 취할 것을 명백하게 요구한다. 이를 위해서는 거의 변함없이 국가 주택 전략의 채택이 필요하며, 이 전략은 ‘거주지 확보를 위한 범세계적 전략’ 32항에서 언급한 바와 같이, “주거 환경 개발을 위한 목표를 정의하고, 이러한 목표를 실현하기 위한 가용자원 및 이를 사용하는 데 있어 가장 비용 효율적인 방법을 확인하며, 필요한 조치의 이행을 위한 책임과 기간을 설정한다.” 연관성과 효율성으로 인해, 뿐만 아니라 기타의 인권 존중을 보장하기 위해서도 이러한 전략은 모든 영향받는 사람들, 노숙자, 부적절한 거주자들 및 그들의 대표들을 포함한 모든 사람들과의 광범위한 진정한 협의를 그들의 참여하에 반영해야 한다. 또한 관련 정책(경제, 농업, 환경, 에너지 등)이 규약 제11조에 따른 의무와 조화될 수 있도록 정부 각 부처와 지역 및 지방 당국 간의 조정을 보장하기 위해 필요한 조치를 취해야 한다.
13. 주거에 관한 사항을 효과적으로 감독하는 것도 즉각적 효력을 갖는 또 다른 의무이다. 당사국이 규약 제11조 1항에 따른 의무를 충족하기 위해서 무엇보다 특히 당사국 단독으로 혹은 국제적 협력을 바탕으로 그 관할권 내의 노숙과 부적합한 주거의 정도를 완전히 규명하기 위해 필요한 조치를 취했다는 것을 증명해야 한다. 이러한 점에서 위원회가 채택한 개정된 보고서의 형식과 내용에 대한 일반 지침(E/C. 12/1991/1)은 “주거 측면에서 취약하고 혜택을 받지 못하는 사회 내 상기 집단에 대한 상세한 정보를 제공해야 할” 필요성을 강조하고 있다. 특히 이러한 집단은 노숙자와 노숙자 가족, 부적합한 주거환경에서 살면서 기본적인 시설에 대한 접근성을 갖추지 못하고 있는 집단, “불법” 거주지에 살고 있는 집단, 강제 퇴거를 당한 사람들 및 저소득층 등이 포함된다.
14. 적절한 주거에 대한 권리와 관련된 당사국의 의무를 충족시키기 위한 조치는 적절하다고 판단되는 공공 및 민간 부문의 조치의 모든 조합을 반영할 수 있다. 일부 국가에서는 공적 주택자금이 직접적인 주택신축에 유용하게 사용되고 있는 반면, 대다수의 경우는 공공건축주택을 건설하여 주택 부족분을 완전히 해결하기에는 역부족인 것을 경험으로 보여주었다. 따라서 적절한 주거권 상의 당사국의 의무에 대한 완전한 결의와 더불어, 당사국의 “실현 전략”의 촉진이 장려되어야 한다. 본질적으로 동 의무는 자국이 취한 조치가 총체적으로 최단시간 내에 최대의 가용자산으로 모든 국민의 권리를 실현시키기에 충분하다는 것을 증명하는 것이다.
15. 요구되는 조치의 대부분은 자원배분과 일반적 성격의 정책 이니셔티브를 필요로 한다. 그럼에도 불구하고 이러한 맥락에서 공식적인 입법적․행정적 조치의 역할이 과소평가되어서는 안 된다. ‘거주지 확보를 위한 범세계적 전략’(6-67항)은 이러한 측면에서 취할 수 있는 조치의 유형과 그 중요성에 대해 주의를 환기하였다.
16. 일부 국가에서는 적절한 주거에 대한 권리가 헌법상 보호되고 있다. 위원회는 이런 경우 그러한 접근 방식의 법적, 실질적 의미를 습득하는데 특히 관심이 있다. 따라서 특정 사례와 상기 보호가 유용하다고 증명된 기타 방법의 세부사항이 제공되어야 한다.
17. 위원회는 적절한 주거권의 여러 구성요소가 국내법적 구제 조치의 규정과 적어도 합치한다고 보고 있다. 법적 체제에 따라 다르지만, 상기 영역은 다음을 포함하는데, 이에만 국한되지는 않는다. (a) 법원 강제명령에 따른 계획된 퇴거나 철거를 방지하기 위한 항소, (b) 불법 퇴거에 따른 법적 보상절차, (c) 주택 소유주(공공 또는 민간)에 의하여 행해지거나 지원되는 임대료 수준, 유지 보수, 인종 또는 기타 유형의 차별과 관련된 불법행위에 대한 제소, (d) 주거 접근에 대한 배분 및 가용성에 있어서 모든 형태의 차별에 대한 주장, (e) 비위생적이거나 부적합한 주거 여건과 관련된 소유주에 대한 제소. 또한 일부 법 체제에서는 노숙자가 크게 늘어나는 상황에서 집단소송을 활성화시킬 수 있는 가능성을 타진해 보는 것이 적절할 것이다.
18. 이러한 점에서 위원회는 강제퇴거는 일단 규약 상 요건과 양립하지 아니하는 것으 로 간주하고 있으며, 아주 예외적인 상황에서만, 또한 국제법의 관련 원칙에 부합하는 경우에만 정당화될 수 있다.
19. 마지막으로 규약 제11조 1항은 “자유로운 동의에 근거한 국제협력의 본질적 중요성”을 인정하는 것이 당사국의 의무라고 결론짓고 있다. 전통적으로 국제 원조의 5% 미만이 주거나 인간거주지에 사용되고 있으며, 그러한 지원을 제공하는 방식은 혜택을 받지 못하는 집단의 주거 욕구를 해결하는 데는 거의 아무것도 못하고 있다. 당사국은 수혜국과 원조 제공국 모두가 자금의 상당부분이 더 많은 국민이 적절한 주거환경을 누리도록 하는 여건을 조성하는 데 사용되도록 보장해야 한다. 구조조정 조치를 촉진하는 국제금융기구는 상기 조치가 적절한 주거에 대한 권리의 향유를 제한하지 않도록 보장해야 한다. 당사국은 국제적인 자금 협력을 고려할 때 외부 자금이 가장 효과적일 수 있는, 적절한 주거에 대한 권리와 관련된 부문을 지정하도록 해야 한다. 이러한 요청은 영향받는 집단의 요구와 시각을 충분히 고려해야 한다.
각주
1)
제43차 회기 유엔총회 공식기록, 부록 8, 추록(A/43/8/Add.1).
2)
인권위원회 결의 1986/36호 및 1987/22호; 소위원회 특별 보고관 Danilo Turk의 보고서 (E/CN.4/Sub.2/1990/19, 108-120항; E/CN.4/Sub.2/1991/17, 137-139항); 소위원회 결의 1991/26호).
3)
예로 세계인권선언 제25조 1항, “모든 형태의 인종차별철폐에 관한 국제협약” 제5조 (e)(ⅲ), “여성에 대한 모든 형태의 차별철폐에 관한 협약” 제14조 2항, “아동의 권리에 관한 협약” 제27조 3항, “사회진보 및 발전에 관한 선언” 제10조, 인간정주에 관한 벤쿠버 선언 1976 Section III(8) (Habitat 보고서: 유엔인간 정주 회의(United Nations publication, Sales No. E.76.IV.7과 정오표 1장), “발전권에 관한 선언” 제8조 1항, 1961년 근로자주거에 관한 국제노동기구 권고(No. 115)).
4)
주석 1 참조.
5)
제네바, 세계보건기구, 1990.
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