사회권위원회 일반논평 제01호(1989): 당사국의 보고
CESCR GC No. 01(1989): Reporting by States parties
채택일 1989. 2. 17.
일반논평 1호 (1989): 당사국의 보고
1. 경제적, 사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약 (이하 규약) 제4부에서 다루고 있는 보고 의무의 주요 취지는 각 당사국의 규약 상 의무 이행을 지원하는 한편, 이사회(경제사회이사회)가 당사국의 의무 이행 여부를 본 위원회의 지원을 받아 감독하고 규약 조항에 따른 경제적, 사회적 및 문화적 권리 실현을 촉진할 책임을 충실히 이행할 수 있도록 함에 있다. 위원회는 당사국의 보고 행위가 단순히 당사국이 적절한 국제 감시기구에게 보고해야 하는 형식적 의무를 이행하게 하는 절차상의 문제일 뿐이라고 생각하는 것은 타당하지 않다고 생각한다. 오히려, 규약의 문언 및 정신에 따라, 각국이 보고서를 준비하고 제출하는 절차는 여러 다양한 목적을 달성하는 데 이바지하는 것이어야 한다.
2. 첫째 목적은 규약이 당사국에게 효력을 발휘하기 시작한 지 2년 내에 해당 당사국이 제출하여야 하는 최초 보고서와 특히 밀접한 관련을 갖고 있는데, 이는 규약을 가능한 최대한도로 완전히 준수하기 위한 노력에 있어서 각국의 국내입법, 행정 규칙 및 절차, 관행에 관해 포괄적 검토를 실시하도록 하는 것이다. 예를 들어, 그러한 검토는 규약에서 다루고 있는 여러 분야의 정책 결정 및 이행에 대한 책임을 지고 있는 각국의 유관 부처 및 기타 기관당국과 함께 실시할 수 있다.
3. 둘째 목적은 당사국이 정기적으로 개별 권리의 실제 상황을 감독하여 자국 영토 및 자국 관할권 하의 모든 개인이 여러 권리를 어느 정도로 향유하고 있는지 또는 향유하지 못하고 있는지를 인지하도록 보장하는 것이다. 지금까지 위원회의 경험에 비추어 볼 때, 이 목표의 달성은 국가의 총 통계 수치나 예측만으로는 이루어질 수 없고, 상대적 빈곤 지역 및 특히 취약하거나 혜택을 받지 못하고 있는 것으로 여겨지는 특정 집단 및 하위 집단에 특별한 관심을 기울일 것이 요구된다. 따라서 경제적, 사회적 및 문화적 권리 실현 촉진을 위한 필수적 첫 단계는 현 상황을 진단하고 파악하는 일이다. 위원회는 이러한 모니터링 및 정보 수집 과정에 시간과 비용이 많이 소요될 수 있으며 일부 당사국은 관련 의무를 이행하는 데 있어서 규약 제2조 1항 및 제22조, 제23조에서 규정한 바와 같은 국제적 지원과 협력이 요구될 수 있다는 사실을 인식하고 있다. 만약 그런 경우라면, 그리고 채택된 공공 정책 목표를 추진하기 위한 어떤 과정에서든지 필수 불가결한 부분이면서 규약의 효과적 이행에 있어서도 꼭 필요한 모니터링 과정을 자체적으로 이행할 능력을 갖추지 못하고 있다고 당사국이 결론 내린 경우, 해당 당사국은 위원회에 제출하는 보고서에 이 사실을 기록하고 필요한 국제적 지원의 성격 및 범위를 명시할 수 있다.
4. 모니터링은 현 상황을 상세히 검토하기 위한 것이지만, 검토 작업이 중요한 주된 이유는 명확한 설명과 신중한 목표 설정으로 정책을 구체화하기 위한 기초를 제공하는데 있으며, 여기에는 규약의 조항을 반영하여 사안의 우선순위를 확립하는 것도 포함된다. 따라서 보고 절차의 셋째 목적은 해당 정부로 하여금 이러한 원칙에 기초한 정책 결정이 실제로 이루어지고 있음을 설명하도록 하는 것이다. 규약에서는 단지 “무상의 초등 의무교육”이 모든 이에게 확보되지 않은 경우를 다루고 있는 제14조에서만 이러한 의무를 명시적으로 규정해 놓고 있지만, 이와 유사한 의무인 “모든 적절한 수단으로써… 조치를 취하여야 하는” 제2조 1항 상의 의무는 규약상 개별 권리들의 점진적 실현을 위한 세부적 행동 계획을 수립하고 채택할 의무를 명백히 내포하고 있다.
5. 보고 절차의 넷째 목적은 경제적, 사회적 및 문화적 권리에 관한 정부 정책에 대한 공공의 감시를 용이하게 하고, 관련 정책 수립, 집행 및 검토 과정에서 다양한 경제․사회․문화 분야 각계각층의 참여를 장려하는 것이다. 지금까지 제출된 보고서를 검토함에 있어, 위원회는 서로 다른 정치적, 경제적 제도를 반영하고 있는 여러 당사국이 규약에 따라 보고서를 작성하는 과정에서 비정부 기구의 참여를 권장해왔다는 사실을 환영해왔다. 그 외의 국가들은 일반 대중에 의한 논평이 가능하도록 위원회에 제출한 보고서를 널리 배포하는 것을 보장해왔다. 이러한 방식으로 보고서 작성 및 국가 차원에서 이루어지는 보고서 검토는 국제적 수준에서 이루어지는 위원회와 보고 당사국 대표 간의 건설적 대화에 적어도 상응하는 만큼의 중요한 가치를 갖는다고 할 수 있다.
6. 다섯째 목적은 위원회뿐만이 아니라 당사국이 자체적으로 규약상의 의무 실현을 위한 작업이 어느 정도 진전을 보여 왔는가를 효과적으로 평가할 수 있는 기초를 제공해 주는 것이다. 이를 위하여 각국이 일정 분야에서의 업적을 평가할 수 있는 구체적인 기준이나 목표를 파악하는 것도 도움이 될 것이다. 이에 따라, 예를 들면 유아 사망률 감소, 아동 예방 접종 보급, 1인당 열량 섭취, 보건의료인력 1인당 인구 등 구체적인 목적을 세우는 일이 중요하다는 데 일반적으로 의견이 모아졌다. 상기의 여러 분야에 있어 국내적 또는 기타 보다 특정한 기준이 진전 상황에 관한 매우 가치 있는 지표를 제시할 수 있는 반면, 전 세계적 기준을 적용할 경우에는 일정한 한계가 따른다.
7. 이러한 맥락에서 위원회는 규약이 관련 권리의 “점진적 실현”이라는 개념에 특별한 중요성을 부여하고 있음에 주목하고자 하며, 이에 근거하여 위원회는 당사국이 관련 권리의 효과적인 실현이 기간에 걸쳐 점진적으로 이루어지고 있음을 보여주는 정보를 정기보고서에 포함시킬 것을 촉구하고자 한다. 비슷한 이유로, 상황에 대한 적절한 평가를 내리기 위해 자료의 양뿐만 아니라 질적 측면이 요구됨이 명백하다.
8. 여섯째 목적은 당사국이 스스로 전 범위에 걸친 경제적, 사회적 및 문화적 권리를 점진적으로 실현하면서 직면하게 되는 문제와 부족한 점을 보다 더 잘 파악할 수 있도록 하는 것이다. 이러한 이유에서 당사국이 권리 실현을 저해하는 “요인 및 문제점”에 관한 상세한 보고가 필수적이다. 이러한 문제점을 확인하고 인식하는 과정을 통해 보다 적절한 정책이 수립될 수 있는 기틀이 마련된다.
9. 일곱째 목적은 위원회 및 당사국 전체가 국가 간 정보 교환을 원활하게 하고, 각국이 직면하는 공통의 문제를 보다 더 잘 파악하게 하며, 규약에 담겨진 모든 권리를 효과적으로 실현하기 위하여 취할 수 있는 조치의 유형을 더 잘 이해할 수 있게 하는 것이다. 이러한 과정을 통해 위원회는 국제 사회가 당사국을 규약 제22조 및 제23조에 따라 지원하는 데 가장 적절한 수단을 파악할 수 있다. 위원회가 이 일곱째 목적을 중요하게 여기고 있음을 강조하는 의미에서, 위원회는 4차 회의에서 이들 조항에 대한 별도의 일반논평을 논의할 것이다.
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