여성차별철페위원회 개인통보(2007): Ms. N. S. F. v 영국
CEDAW Individual Communication(2007): Ms. N. S. F. v United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland
배포일 2007. 6. 12.
제출자(통보자) : Ms. N. S. F.
피해자 : 통보인
당사국 : The United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland
제출일 : 2005. 9. 21.
참고문서 : 2006년 3월 8일 당사국에 전송(비문서형식)
채택일 : 2007. 5. 30.
통보 제10/2005호
심리가능성에 대한 결정
2005년 9월 21일에 최초 제출되고 2005년 10월 16일과 12월 2일 추가 정보가 제출된 통보의 진정인 Ms. N. F. S.는 1976년 11월 15일에 출생한 파키스탄 출신의 망명신청자이며, 현재 두 아들과 함께 영국에 거주하고 있다. 진정인은 영국 당국이 자신을 추방할 경우, 파키스탄에 있는 전 남편의 손에 달려있는 자신의 생명과 두 아들의 미래와 교육이 두렵다고 주장한다. 진정인은 여성차별철폐협약의 구체적 조항을 적용시키거나 협약이 어떻게 위반되었는지 입증하고 있지 않지만, 진정인의 주장은 협약의 제2조와 제3조 상의 문제를 제기하는 것으로 보인다. 진정인이 직접 자신을 대변하고 있다. 협약과 부속 선택의정서는 당사국에서 1986년 4월 7일과 2004년 12월 17일에 각각 발효되었다.
진정인은 선택의정서 제5조 1항에 의거하여 임시보호조치를 요청하였다.
2006년 3월 8일 위원회는 본 통보가 계류중인 동안 진정인과 진정인의 두 자녀(U. S.와 I. S.)를 추방하지 말도록 당사국에 요청하였다.
진정인들이 제시한 사실 관계
2.1 진정인은 1996년 5월 17일에 결혼하여 1998년과 2000년에 출생한 두 아들을 두었다. 진정인의 남편은 성격과 태도가 결혼생활 직후부터 변하였고 진정인에게 수많은 부당한 대우를 하기 시작했는데, 특히 술과 마약에 취해있을 때나 도박에서 돈을 잃은 이후에 그랬다. 진정인 남편은 진정인 부모로부터 돈을 받아오라고 협박ㆍ강요하였고, 남편은 그 돈을 탕진하였다.
2.2 진정인은 아내 강간을 견디어냈고 마침내 2002년 8월 남편과 이혼했다. 그 이후 진정인은 자신의 두 아들과 함께 인근의 마을로 피신했다. 진정인은 이혼 이후에도 지속적으로 전 남편에게 괴롭힘을 당하였고, 두 번 더 이사를 해야 했다. 진정인은 전 남편을 경찰에 신고하였으나 어떠한 보호도 받지 못했다.
2.3 2003년 1월 진정인의 전 남편은 칼로 무장한 다른 남성들과 함께 진정인의 집에 들어와 진정인을 살해하겠다고 협박했다. 이 사건 이후 진정인은 중개인의 도움을 얻어 그 나라를 떠나겠다고 결심했고, 진정인의 부모로부터 자금을 조달받았다.
2.4 진정인은 2003년 1월 14일 두 아들과 함께 영국에 도착해 같은 날 망명을 신청했다. 진정인은 영국에 입국하기 전 이집트 카이로에서 하루 동안 머물렀다. 2003년 2월 27일 영국 내무부의 이민국적국(Immigration and Nationality Directorate of the Home Office)은 진정인의 망명 신청을 기각했다.
2.5 진정인은 내무부 이민국적국의 ‘망명신청 기각 이후 체류 거부’에 대하여 항의하며, 자신을 추방하는 것은 1951년의 난민지위협약과 유럽인권협약을 위반하는 것이라고 주장했다. 진정인은 자신의 주장이 신뢰할 만하다고 주장했는데, 즉 비국가 행위자의 박해에 대한 두려움이 1951년 협약에서 특정 사회 집단에 해당(파키스탄 여성)하기 때문에 충분한 근거를 갖추고 있는 점, 파키스탄이 진정인에게 충분한 보호를 제공하지 않은 점, 실질적으로 국내 피신의 여지가 없었고 어떠한 경우에도 이는 타당하지 않은 점, 그리고 마지막으로 유럽인권협약 제3조가 위반된 점 등이다.
2.6 2004년 4월 16일에 1심 재판부를 주재한 재판관은 망명과 인권을 근거로 한 진정인의 항소를 기각하였다. 재판관은 진정인의 상황에는 공감하고 진정인의 사실관계 주장은 수용하지만, 파키스탄 내에서 전 남편으로부터 더 멀리 이주할 수 없었다는 제출내용을 받아들일 수 없다고 했다. 그 결과 재판관은 진정인이 파키스탄으로 돌아갔을 때 국내에서 재이주를 한다면 왜 추가적인 박해의 위험에 놓일 심각한 가능성이나 상당한 위험이 존재하는지 알 수 없다고 결론지었다. 또한 재판관은 진정인이 귀국 시 겪게 될 수 있는 어려움이 박해라고 할 만한 수준은 아닐 수도 있으며, 진정인이 결혼상태를 더 이상 유지하고 있기 않기 때문에 등의 이유로 파키스탄으로부터 충분한 보호를 받을 수도 있다고 판단하였다.
2.7 2007년 7월 31일, 이민항소법원(Immigration Appeal Tribunal)은 진정인이 신청한 항소를 기각했다. 이 판결은 진정인에게 2004년 8월 10일에 통보되었다.
2.8 진정인은 이민항소법원의 결정에 이의를 제기하며, 고등법원 퀸스 벤치국 행정법원(High Court of Justice, Queens Bench Division, Administrative Court)에 민사소송규칙에 의거한 법적 검토를 요청했다.
2.9 2004년 10월 14일, 고등법원은 판결을 확인하였다. 고등법원은 어떠한 법적 오류도 발견하지 못했다. 즉 판결관은 그가 제시한 이유를 바탕으로, 진정인의 이야기의 핵심내용은 수용하면서도, 진정인이 파키스탄에 돌아가 전 남편의 거주지로부터 충분히 먼 곳으로 옮긴다면 위험에 처하지 않을 것이라는 판결을 내릴 자격이 있었다는 것, 그리고 항소가 승소할 실질적인 가망성은 없을 것이라는 점이다. 이 결정은 최종결정이었다.
2.10 2004년 10월 15일, 진정인은 ‘수감 대상자의 임시 허가 통지’를 받았다.
2.11 진정인은 2005년 1월 4일, 내무부에 인도주의적 근거로 영국에 머무를 수 있도록 ‘재량적 허가(discretionary leave)’ 또는 ‘임시 보호(temporary protection)’를 신청하였다.
2.12 2005년 2월 1일, 이민국적국은 진정인에게 더 이상 항소의 권리가 없으며 진정인의 이전 주장에 대한 결정은 번복될 수 없다고 알려주는 서한을 보냈다. 또한 진정인이 영국에 체류할 근거가 전혀 없으며 지체없이 영국을 떠날 준비를 하여야 한다고 알려주었다. 진정인은 본국에 돌아가는 것에 대해 어디에 전화를 걸어 도움과 조언을 받을 수 있을지에 대해 고지 받았다.
2.13 2005년 9월 29일, 진정인은 유럽인권법원에 제3조(고문 금지)와 제8조(사생활과 가정생활의 존중에 대한 권리)에 의거한 자신의 권리를 영국이 침해하였다고 주장하는 진정서를 제출했다. 2005년 11월 24일, 판사 세 명으로 이루어진 위원회의 주재 하에, 유럽인권법원은 “동 협약과 의정서들에 명시된 권리와 자유를 침해하는 어떠한 상황도 보이지 않는다”는 근거로 해당 통보를 심리불가능하다고 선언하였다.
2.14 2006년 5월 8일, 내무부는 진정인이 요청한 인도주의적 근거에 의한 재량적 허가를 거절하였다. 이 결정은 진정인이 영국에 체류할 근거가 전혀 없고, 지체없이 영국을 떠날 준비를 하여야 한다는 것을 명시하였다. 만약 진정인이 그렇게 하지 않을 경우 내무부처(Home Department)는 진정인이 파키스탄으로 떠나도록 조치를 취할 것이다. 기한은 제시되지 않았다.
진정 내용
3.1 진정인은 자신의 생명을 구하고 아이들의 미래와 교육을 위해 영국으로 왔다고 주장한다. 진정인은 두 아이를 둔 한부모로서 영국을 벗어나면 안전하지 않을 것이라고 주장한다. 진정인은 만약 파키스탄으로 추방된다면 본인이 더 이상 보호받을 수 없을 것이고, 전 남편에게 살해당할 것이며, 아이들의 미래와 교육은 위험에 처할 것이라고 주장한다. 따라서 진정인은 본인과 두 아이들이 영국에 거주할 수 있는 허가와 임시 보호를 부여해줄 것을 요청한다. 진정인은 만약 자신이 추방된다면 아이들은 두고 갈 것이라는 점을 분명히 밝히고 있다.
3.2 또한 진정인은 망명과 인권을 기반으로 한 절차가 공정하지 않았다고 주장한다.
심리가능성에 대한 당사국의 진술
4.1 2006년 5월 5일의 진술서에서 당사국은 통보의 심리가능성에 이의를 제기하며, 진정인이 국내 구제조치를 완료하지 않았고, 동일한 사건이 유럽인권법원에서 검토되었으며, 통보가 충분히 입증되지 않고 또 명백하게 근거가 박약하다고 주장하였다.
4.2 국내 구제조치를 완료하는 것과 관련하여, 당사국은 진정인의 인도주의에 근거한 재량적 허가 요청에 관하여 내무부의 2006년 5월 8일 결정에 대해서는 효과적인 구제조치가 존재한다고 주장한다. 그럼에도 불구하고 심리가능성에 관한 당사국의 견해가 진정인에게 이 결정을 통보하는 것과 동시에 이루어졌기 때문에 진정인이 실제로 내무부의 결정을 얻기 이전에 이 구제조치를 완료할 수 없었다는 점을 인정한다. 그러므로 당사국 정부는 현재 진정인이 고등법원의 사법적 검토를 신청할 수 있는 허가를 요청할 수 있다고 주장한다. 당사국은 이러한 허가가 부여될 가능성은 매우 희박하다고 보는데, 이 사건의 내력에 비추어 볼 때, 그리고 이 요청이 국내 당국(과 유럽인권법원)에서 이미 이루어진 사실적 및 법적 주장에 근거할 것이라는 사실로 볼 때 그러하다. 당사국은 진정인이 국내 당국이나 법원에 제시한 내용 중 여성인 진정인에 대한 차별에 근거한 주장은 전혀 없었으며, 그 결과 국내 당국이나 법원이 그 결정들이 성차별을 포함하고 있다는 진정인의 주장을 다룰 기회가 없었다는 점에 유의한다. 이러한 맥락에서 당사국은 국내 구제조치의 완료라는 목적에 대하여 설명한 자유권위원회의 결정례를 참조한다. 1 ) 나아가 당사국은 이러한 주장이 내무부에서 진정인의 사건을 심사할 때 관련성이 있을 것이고, 따라서 적절한 경우에 고등법원에 사법적 검토를 신청할 수 있는 허가를 위한 신청을 지지하는 주장의 일부가 될 수 있다는 점에 유의한다. 당사국은 진정인이 국내 당국에 특정 조항을 구체적으로 언급할 필요는 없었다는 점을 인정하지만, 신청이 심리가능하려면 협약에 있는 실체적인 권리를 제기하여야 한다는 입장을 견지한다.
4.3 또한 당사국은 동일한 사안이 선택의정서 제4조 2항 (a)에 의거하여 다른 국제적 조사 및 결정 절차, 즉 유럽인권법원에서 이미 검토되었다는 것을 근거로 해당 통보가 심리불가능하다고 주장한다. 당사국은 유럽인권협약의 개인 소송절차가 국제적 조사 또는 결정 절차에 포함된다고 진술한다. 2 ) 나아가 ‘동일한 사안’ 3 ) 이라는 개념을 언급하고, 동일한 진정인이 신청 번호 제116/05호로 유럽 인권법원에 동일한 진정 4 ) 을 제기했다고 주장한다. 이 진정은 “동 협약과 의정서들에 명시된 권리와 자유를 침해하는 어떠한 상황도 보이지 않는다”는 근거로 유럽인권법원에서 심리불가능으로 각하되었다. 따라서 당사국은 선택의정서 제4조 2항 (a)에 의거하여 본 통보가 심리불가능하다고 단언한다.
4.4 또한 당사국은 본 통보가 충분히 입증되지도 않았고, 또한 근거가 박약한 것이 명백하다고 진술한다. 본 통보는 국내 당국이 심사하고 기각한 망명 신청과 동일한 사실에 근거하고 있고, 진정인이 당사국의 협약 위반을 주장할 수 있는 법적 근거가 국내 당국이 진정인의 망명과 인권 사건을 다루는 방식에 대한 것인지, 또는 진정인(과 자녀들)이 임시로 영국에 거주하는 동안 받은 대우에 대한 것인지 설명하지 않고 있기 때문에 충분히 입증되었다고 볼 수 없다. 진정인은 협약의 또 다른 당사국인 진정인의 출신국에서 발생했을 수도 있고 발생하지 않았을 수도 있는 진정인의 협약상의 권리에 대한 위반에 본 당사국이 책임 있다는 주장을 하지 않고 있다. 진정인은 통보에서 또는 국내 당국과 유럽인권법원에서 자신이 근거로 하는 협약의 조항을 밝히지 않았으며, 국내 당국과 유럽인권법원 모두 파키스탄으로 송환되는 것이 고문이나 비인도적인 또는 굴욕적인 대우 또는 처벌의 대상이 되지 않을 권리를 침해하는 ‘실질적인 위험이 있다고 믿을 수 있는 실체적 근거’를 발생시킨다는 진정인의 주장을 심리하였으나 기각하였다. 이에 덧붙여 진정인은 이러한 판단을 반박할 새로운 사실이나 주장을 제시하지 않았다.
4.5 위에서 명시된 이유로 당사국은 본 통보가 선택의정서 제4조 (1)항 그리고/혹은 제4조 (2)항에 의거하여 심리불가능하다고 진술한다.
심리가능성에 대한 당사국의 견해에 관한 진정인의 논평
5.1 2006년 7월 25일의 진술서에서 진정인은 다음의 주장을 재차 반복한다. 즉 진정인과 두 아이는 남편의 학대 행위의 피해자였고, 가정법원이 진정인의 손을 들어주어 이혼 판결을 한 이후 전 남편은 자신을 살해하려 하였고, 아이들을 빼앗으려고 하였다. 또한 진정인은 파키스탄 당국으로부터 적절한 보호를 받지 못했으며, 그 결과 자신과 아이를 지키기 위한 방법으로 자신의 친지와 국가를 떠나 영국으로 도피하는 것 외에 다른 선택이 없었다. 진정인은 현재 두려움을 느끼지 않고 살고 있으며, 단지 아이들을 위해 최선의 미래와 교육을 원할 뿐이라고 주장한다.
5.2 진정인은 이민항소법원으로부터 2004년 7월 31일에 판사의 결정에 대한 항소허가신청을 거부당했다. 또한 진정인은 법적 검토를 신청하여 이민항소법원의 결정에 이의를 제기하였으나, 2004년 10월 14일에 고등법원이 이를 기각했다. 나아가 진정인은 고등법원의 결정이 최종 결정이며, 어떠한 항소도 불가능하다는 점을 의미한다고 주장한다. 그럼에도 불구하고 진정인은 2005년 12월 7일에 대법원의 민사항소부(Civil Appeal Office of the Royal Court)에 사법적 검토를 신청하였으나, 이 신청은 2005년 12월 9일에 기각되었다. 덧붙여 진정인은 인도주의적 근거에서 본인의 주장을 재심사해줄 것을 신청한 것과 관련하여 모든 구제절차를 완료했다고 주장한다. 또한 진정인은 인도주의적 근거에서 재량적 허가를 부여해줄 것을 요청하는 편지 두 통을 총리와 여왕에게 각각 보냄으로써, 두 번의 특별구제 절차를 사용하였다고 주장한다.
5.3 진정인은 유럽인권법원에 제3조(고문의 금지)와 제8조(사생활 및 가족생활의 존중에 관한 권리)에 의거하여 진정서를 제출하였으나, 이 진정은 당시 진정인이 ‘재량적 허가’ 또는 ‘임시 보호’를 신청한 것에 대하여 이민국의 결정을 기다리고 있다는 사실을 유럽인권법원에 알려주었기 때문에 각하되었다고 주장한다.
5.4 진정인은 유럽인권법원의 결정문 사본을 제출하였는데, 거기에는 “입수한 모든 자료에 비추어 볼 때, 그리고 진정한 사안들이 법원의 권한에 속하는 한, 본 법원은 그 사안들에 있어 협약과 의정서들에 명시된 권리와 자유를 침해하는 것으로 보이지 않는다는 것을 확인하였다”라고 되어 있다.
5.5 진정인은 자신의 통보가 충분히 증명되고, 근거가 박약하지 않다고 진술한다.
심리가능성에 대한 당사국의 추가논평
6. 당사국은 2006년 9월 11일의 진술서에서, 진정인의 신청내용에 대한 추가 의견은 제출하지 않겠다고 진술했다.
심리가능성과 관련된 위원회의 안건과 절차
7.1 위원회 절차규칙 제64조에 따라, 위원회는 본 통보가 선택의정서에 의거하여 심리가능한지 여부를 결정한다.
7.2 위원회 절차규칙 제66조에 의거하여, 위원회는 통보의 심리가능성 문제와 본안을 별도로 심사할 수 있다.
7.3 위원회는 진정인이 제출한 통보가 가정 폭력에 대한 두려움 때문에 본국을 떠난 여성이 자주 처하는 상황의 문제를 제기한다고 본다. 위원회의 여성폭력에 대한 일반 권고 제19호에서 위원회는 협약의 제1조에서 여성 차별의 정의가 성에 근거한 폭력, 즉 상대가 여성이라는 이유로 여성을 겨냥한 폭력, 또는 여성에게 불균형적으로 더 큰 영향을 미치는 폭력을 포함하고 있다고 명시한다. 위원회는 진정인에게 인도주의에 근거한 재량적 허가를 부여하지 않은 결정에 대하여 고등법원에 법적 검토를 신청할 허가를 획득할 수 있는 가능성을 사용하지 않았으므로, 당사국이 선택의정서 제4조 1항에 의거하여 진정인의 주장의 심리가능성에 이의를 제기한다는 점에 유의한다. 이러한 맥락에서 위원회는 당사국이 진정인에게 사법적 검토를 신청할 허가가 부여될지 불확실하다는 견해를 갖고 있다는 데 유의한다. 나아가 위원회는 진정인이 성차별에 대한 주장을 한 적이 결코 없으므로, 협약에 따른 당사국의 의무에 비추어 위원회의 의견으로 심리되어야 하는 이 주장을 국내 당국 혹은 법원이 처리할 기회가 아직 없었다는 당사국의 의견에 유의한다. 결과적으로, 그리고 이러한 성차별에 대한 주장이 내무부에서 진정인의 주장을 재심사할 때 관련성이 있을 것이며 적절한 때에 고등법원에 사법적 검토를 요청하도록 허가하는 신청을 지지하는 주장의 일부가 될 수 있다는 당사국의 견해에 비추어, 위원회는 진정인이 이 구제절차를 사용하여야 한다고 결정한다. 이러한 이유로 위원회는 본 통보가 선택의정서 제4조 1항에 의거하여 심리불가능하다고 결정한다.
7.4 위원회는 다른 근거로 본 통보가 심리불가능하다고 결정할 이유를 찾지 못한다.
7.5 이에 위원회는 다음과 같이 결정한다.
(a) 본 통보는 선택의정서 제4조 1항에 의해, 모든 이용 가능한 국내 구제절차를 완료하지 않은 이유로 심리불가능하다.
(b) 이 결정은 당사국과 진정인에게 통보한다.
각주
1)
당사국은 자유권위원회의 통보 제222/78호 T. K 대 프랑스 (CCPR/C/37/D/222/1987)의 문단 8.3을 참조한다.
2)
당사국은 Joseph, Schultz and Castan의 시민적 및 정치적 권리에 관한 국제 규약: 사례, 자료와 논평(The International Covenant on Civil and Political Rights Cases, Materials and Commentary, 2nd edition, 2004)의 문단 5.06을 참조한다.
3)
당사국은 자유권위원회 통보 제75/80호 Fanaly 대 이탈리아CCPR/C/18/D/75/1980)의 문단 7.2와 통보 제168/84호 V. O. 대 노르웨이(CCPR/C/25/D/168/1984)의 문단 4.4에서 ‘동일한 사안’이라는 개념에 관한 법리를 참조한다. 또한 당사국은 자유권위원회 통보 제993/2001호, 제994/2001호, 제995/2001호의 문단 6.4를 참조한다.
4)
당사국은 “침해가 있었다고 제기된 유럽인권협약의 조항과 관련하여 조금 더 초점을 맞추고 있다고 하더라도”를 덧붙인다.
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