여성차별철폐위원회 개인통보(2006): Ms. Dung Thi Thuy Nguyen v 네덜란드
CEDAW Individual Communication(2006): Ms. Dung Thi Thuy Nguyen v. The Netherlands
배포일 2006. 8. 29.
제출자(통보자) : Ms. Dung Thi Thuy Nguyen
피해자 : 통보인
당사국 : 네덜란드
제출일 : 2003. 12. 8.
채택일 : 2006. 8. 14.
통보 3/2004
선택의정서 제7조 3항에 의거한 견해
1.1 2003년 12월 8일자 통보의 진정인인 Ms. Dung Thi Thuy Nguyen은 1967년 6월 24일생이며 네덜란드 국적을 지니고 현재 네덜란드 브레다(Breda)에 거주하고 있다. 그녀는 네덜란드가 여성차별철폐협약 제11조 2항 (b)를 위반함으로써 자신이 피해자라고 주장한다. 진정인의 대리인은 변호사인 Mr. G. J. Knotter와 레이든(Leiden)의 자영 연구원인 Ms. E. Cremers이다. 협약과 부속 선택의정서는 당사국인 네덜란드에서 1991년 8월 22일과 2002년 8월 22일에 각각 발효되었다.
진정인이 제시한 사실 관계
2.1 진정인은 파트타임 근로자(직업소개소 임시직 근로자)으로 근무하는 동시에 남편이 경영하는 사업체에서 함께 근무하였다. 출산으로 1999년 1월 17일부터 출산휴가에 들어갔다.
2.2 임금직에 고용되어 있어 ‘요양급여법(Sickness Benefits Act: Ziektewet (이하 ‘ZW’))’에 의한 보험급여 대상자였으며, 동 법 제29a조에 의거하여, 16주의 출산휴가로 인한 근로 소득 상실을 보상하는 급여를 지급받았다.
2.3 진정인은 또한 남편의 업체에서 근무하는 것에 대해, ‘(자영업자) 근로불능보험법 (Invalidity Insurance (Self-Employed Persons) Act: Wet arbeidsongeschikthe id sverzekering zelfstandigen (이하 ‘WAZ’))’에 의한 보험급여 대상자였다. 출산휴가가 개시되기 전인 1998년 9월 17일, 진정인은 WAZ에 의한 출산급여 청구서를 제출하였다. 1999년 2월 19일, 급여 행정기관인 ‘국립사회보험원(National Institute for Social Insurance: Landelijk instituut sociale verzekeringen(이하 ‘LISV’))’은 진정인의 권리에도 불구하고 남편의 기업에서 근무하는 것으로 발생하는 소득의 상실에 대해서 출산휴가기간 동안 급여를 지급하지 않는다고 결정하였다. WAZ 제59조 (4)항의 소위 ‘반 누적 조항(anti-accumulation clause)’에 의하면 (출산급여 청구가 중복되어 이루어지는 경우) 동 법에 의한 급여는 ZW에 의해 지급되는 급여를 초과하는 경우에 한해 지급가능하다는 것이 그 이유였다. 진정인이 남편과 함께 근무하는 것에 대해 받는 급여는 진정인의 임금직 고용으로 인해 받는 급여를 초과하지 않는다.
2.4 진정인은 이러한 결정에 대해 이의를 제기하였으나, 1999년 5월 18일 이의가 기각되었다. 이후 진정인은 브레다 지방법원(rechtbank)에 재심을 요청하였다. 보고된 바에 의하면, 이 요청은 2000년 5월 19일에 기각되었다. 그 후 사회보장사건에 있어 네덜란드 최고의 행정법원이라고 하는 중앙고등법원(Centrale Raad van Beroep)에 항소하였다.
2.5 2003년 4월 25일, 중앙고등법원은 브레다 지방법원의 판결을 확정하였다. 고등법원은 WAZ의 제59조 (4)항이 남성에 비해 여성을 불리하게 처우하는 결과를 낳지 않는다고 판결하였다. 또한 협약 제11조가 직접적 효력을 지니지 못한다고 판결한 중앙고등법원의 여러 판례들 중 하나를 언급하였다.
2.6 2002년 5월 8일, 진정인의 (두 번째 임신과 관련하여) 두 번째 출산휴가가 시작되었고, 진정인은 다시 급여를 청구하였다. 2002년 6월 4일, 급여 행정기관은 ZW에 의해 진정인이 받는 급여에 WAZ에 의해 지급될 급여와 ZW에 의한 급여의 차액이 추가된다고 결정하였다. 첫 번째 출산휴가 때와는 달리 진정인의 WAZ 급여가 ZW 급여를 초과했기 때문이다.
2.7 진정인은 2002년 6월 4일자 결정에 이의를 제기하였다가 1999년 출산휴가 급여 관련 항소를 심의한 중앙고등법원의 2003년 4월 25일자 판결을 받고 취하하였다.
진정 내용
3.1 진정인은 자신이 국가에 의한 여성차별철폐협약 제11조 2항 (b) 위반의 피해자라고 한다. 이 조항에 의해 여성은 출산휴가 시에 자신의 근로 소득 손실에 대한 완전한 보상을 받을 권리가 있다고 진정인은 주장한다. 진정인은 임금직과 기타 고용 형태로부터 동시에 소득을 얻는 여성들이 출산휴가 기간 중 소득 손실에 대해 부분적인 보상만을 받고 있다고 주장한다. 이러한 점에서, 임신이 위와 같은 집단의 여성들의 소득에 대해 부정적 효과가 있다고 주장한다. 소득손실에 대한 부분적 보상이 협약 제11조 2항 (b)의 요건을 충족하지 못하며, 여성은 임신으로 인해 직접적인 차별을 받게 되는 결과를 가져온다는 것이다.
3.2 진정인은 협약 제11조가 급료를 대가로 행해지는 모든 직업 활동에 적용된다고 주장하며, 자신의 주장의 근거로서 협약의 준비작업문서(Travaux Preparatoires)에 대한 법적 문헌을 들고 있다. 진정인은 이것이 WAZ의 임신 및 출산 관련 조항들이 협약 제11조에 부합하는 지 여부를 평가하는 데 있어 중요하다고 본다. 이는 또한 여성에 대한 차별 금지가 특히 임신과 출산이 남성과 비교하여 종속적인 지위를 여성에게 초래해서는 안 됨을 의미한다는 것을 분명히 하기 위해 중요하다고 본다.
3.3 위와 같은 결과에 따라 진정인은 소위 ‘반 누적 조항’ 즉, 자신의 출산휴가와 관련하여 남편의 사업체에서 함께 일하는 배우자로서 상실된 소득에 대해서는 아무런 보상을 받지 못하게 된 WAZ 제59조 (4)항이 어느 정도로 차별적 조항이며 협약 제11조 2항 (b)를 위반하고 있는지 검토해 줄 것을 위원회에 요청하고 있다.
3.4 진정인은 위원회가 협약 선택의정서 제7조 (3)항에 의거하여 당사국에게 협약 제11조 2항 (b)의 요건을 충족하기 위한 적절한 조치를 취하도록 권고하여, 임신 및 출산휴가 중인 동업 배우자나 자영업자 여성들이 소득 손실에 대해 완전한 보상을 받을 수 있도록 해 줄 것을 요청하고 있다. 더 나아가 진정인에게 두 차례의 출산휴가 모두에 대해 소득 손실을 보상해 주도록 당사국에게 권고할 것을 요청하고 있다.
3.5 또한 진정인은 협약 제11조 2항 (b)가 제공하고 있는 권리는 실재적인 사법적 검토의 대상이 되며, 선택의정서 제2조에 의거하여 위원회는 협약상의 권리의 위반이 실재 사건에서 사법적으로 검토될 수 있는지 여부를 결정할 권한이 있다고 주장한다.
3.6 본 건의 심리가능성과 관련하여, 진정인은 WAZ에 의한 급여 지급이 거부된 것에 대해 최고 행정법원에까지 제소하였기 때문에 국내에서 가능한 모든 구제책을 완료하였다고 주장한다. 진정인이 본 위원회에 알려온 바에 의하면, 첫 번째 임신과 관련하여 제기한 상고에서 패한 후 두 번째 임신과 관련된 항소를 취하하였다.
3.7 또한 진정인은 타 국제기구에 통보를 제출한 바 없으며, 따라서 제4조 2항 (a)의 심리가능성 요건을 충족하였다고 주장한다. 진정인은 전문가 위원회에 보낸 네덜란드의 보고서에 관해 네덜란드 노동조합총연맹 FNW가 여러 차례에 걸쳐 논평을 통해 WAZ의 제59조 (4)항이 유럽사회헌장(European Social Charter) 제12조 (2)항에 위배된다는 점을 주장하여 왔다고 지적한다. 또한 FNW는 모성보호에 관한 ILO협약 제103호에 관한 네덜란드 보고서에 대한 논평을 통해 국제노동기구(ILO)에 이 문제를 제시한 바 있다고 보고되었다. 그럼에도 불구하고 위 두 가지 절차는 개인진정권과는 차이가 있으며, 사회보장헌장과 ILO협약 제103호에는 여성차별철폐협약의 제11조와 동일한 내용의 조항이 들어 있지 않다고 진정인은 주장한다. 진정인은 또한 시민적 정치적 권리에 관한 국제규약의 선택의정서를 포함한 기타 국제조사절차의 개인진정절차에 있어 심리가능성을 다룬 판례를 들고 있다. 이러한 이유로, 진정인은 선택의정서의 제4조 2항 (a)와 관련하여 아무런 장애 요소가 없다고 주장한다.
3.8 진정인은 본 통보가 선택의정서 제4조 2항 (e)에 의해 심리가능하다고 주장한다. 진정인에게 WAZ에 의한 급여를 지급하지 않기로 한 결정은 네덜란드가 선택의정서를 비준하기 전에 내려졌지만, 중앙고등법원의 판결은 비준 이후의 시점에 통보되었다. 최고법원의 판결이 내려진 날에 사실이 확정되는 것이므로 최고법원의 판결은 그러한 사실들이 비준 이후에 발생한 것으로 간주되어야 하는지 여부를 결정하는 것이라고 진정인은 주장한다. 진정인은 국제적 판례가 이러한 견해를 뒷받침하고 있다고 주장한다. 더 나아가 진정인은 자신이 제출한 통보의 한 부분은 중앙고등법원의 판결 그 자체를 직접 문제 삼고 있다고 지적한다. 덧붙여 진정인은 소위 ‘반 누적 조항’ 이 선택의정서가 네덜란드에서 발효된 이후에도 (현재는 다른 법률에 포함되어) 계속 적용되어 왔다고 주장한다. 끝으로 진정인은 2003년 4월 첫 번째 임신과 관련하여 상고에 패한 이후에 두 번째 임신과 관련한 항소를 취하한 것이 이러한 문제점 (즉, ‘반 누적 조항’의 적용)이 지속되고 있음을 보여주는 증거라고 주장한다.
심리가능성에 대한 당사국 견해
4.1 2004년 3월 19일자 의견서를 통해, 당사국은 본 통보가 제4조 2항 (e)에 의거한 시간적 관할권의 관점에서 심리불가능하다고 주장한다. 또한 본 통보의 대상이 되는 사안은 임신 및 출산급여를 WAZ와 ZW에 의한 것 두 가지 모두 동시에 수령하는 것을 금지한 것이라고 주장한다. 이는 관련 이행기관이 진정인에게 영향을 미치는 결정을 내린 시점, 즉 1999년 2월 19일과 2002년 6월 4일에 발생하였다. 이 두 일자는 네덜란드에서 의정서가 발효된 시점인 2002년 8월 22일보다 모두 앞선 것이다.
4.2 당사국은 본 통보의 대상이 되는 사실들이 네덜란드에서 의정서가 발효된 시점보다 앞서 발생했는지 여부를 결정하는 데 있어 결정적 요인은 최고 법원이 내린 판결 일자이며, 그 이유는 그때에야 비로소 그러한 사실들이 확정되기 때문이라는 진정인의 주장을 참조하고 있다.
4.3 당사국은 진정인이 미주인권위원회(Inter-American Commission on Human Rights)의 ‘MZ v 볼리비아’ 사건(사건번호 12.350)의 보고서 제73/01호를 잘못 해석하여 자신의 주장의 근거로 삼고 있다고 지적한다. 이 볼리비아 사건에서, 볼리비아에 개인진정권이 발효된 이후를 시점으로 하는 볼리비아 법원의 판결과 관련하여서는 해당 진정이 심리가능하다는 결정이 내려졌지만, 발효 일자 이전에 발생한 사실들을 확정하는 판결과는 무관하였다. 그 사건은 법적 소송과정과 해당 사건에 연관된 재판관들의 행동과 관련된 것이었다.
당사국의 심리가능성 관련 견해에 대한 진정인의 의견
5.1 진정인은 자신의 통보가 왜 협약의 선택의정서 제4조 2항 (e)에 의거하여 심리가능하다고 결정되어야 하는지 반복해서 주장하고 있다.
5.2 진정인은 선택의정서 제4조 2항 (e)에 대한 자신의 해석이 최초 제출문건에서 언급한 국제적 사건으로부터 직접 유추될 수는 없다고 말하고 있다. 그녀는 단지 사법기구들이 심리가능성 문제에 대해 제한적으로 판결하지 않았던 사례로 들고자 했던 것이다. 따라서 진정인은 자신의 사건의 사실들과 ‘MZ v 볼리비아’ 사건의 사실(미주인권위원회 보고서 제73/01호, 사건번호 12.350호, 2001년 10월 10일)을 비교하는 것은 아무 상관이 없다고 본다.
심리가능성에 대한 당사국의 추가 의견 및 본안에 대한 견해
6.1 당사국의 진술에 의하면 선택의정서 제2조에 의해 협약에 명시된 권리의 침해로 피해를 입었다고 주장하는 개인은 직접 또는 대리인에 의해 진정서를 제출할 수 있다. 당사국의 견해로는 개인은 자신의 권리가 존중되지 않은 시점에만 동 조항에 의한 피해자로 간주될 수 있다. 진정인의 경우 이 시점은 급여의 전부 또는 일부가 지급되지 않을 것이라는 통보를 받은 일자에 해당한다. 이 결정은 당사국의 선택의정서 효력개시일인 2002년 8월 22일 이전에 취해졌다. 따라서 본 통보 건은 시간적 관할권에 있어 심리불가능한 것으로 보아야 한다. 그렇지 않은 경우 개인의 진정권 보다는 일반적인 권리를 인정함으로써 선택의정서의 본질을 잘못 해석하는 결과가 될 것이다.
6.2 네덜란드에서는 사회보장사건에 대해 심의를 청구하더라도 법적 소송이 중단되지는 않는다는 점을 당사국은 상기시킨다. 법원의 최종 판결만이 사회보장법률 이행 기관의 이전 결정을 (소급효과와 함께) 변경시킬 수 있다.
6.3 WAZ의 제59조 (4)항이 협약 제11조 2항 (b)에 부합하지 않는다는 진정인의 주장, 즉 협약의 그 조항은 출산에 따르는 소득 손실을 모든 경우에 완전히 보상되도록 하여야 할 의무를 부과하고 있고 따라서 직접적인 성차별에 해당한다는 진정인의 주장과 관련하여, 당사국은 ‘급료(pay)’는 일반적으로 임금을 가리키는 말로 쓰이며 사업수익으로 인한 소득을 가리키지는 않는다고 지적한다. 여기서 협약 제11조 2항 (b)의 ‘급료’가 자영업으로 인해 발생하는 변동이 잦은 소득도 포함하여야 하는가의 문제가 발생한다.
6.4 초기에는 남성과 여성 근로자 모두에 대해 의무적으로 적용되는 보험제도인 ZW가 출산휴가와 출산급여를 전적으로 관장하고 있었다. 자영업 여성 또는 남편의 사업체에서 일하는 여성들은 이 제도에 의해 보험에 임의 가입할 수 있었다. 1992년의 한 연구에 의하면, 이러한 여성 중 소수만이 보험에 가입하였는데, 그 이유는 이러한 보험 가입에 대해 알지 못했거나 비용 부담 때문이었다. 또한 이 집단의 여성들은 의학적 문제가 있을 때에만 출산휴가를 사용한 것으로 나타났다.
6.5 이후 자영업 여성 또는 남편의 사업체에서 근무하는 여성들을 대상으로 하는 의무보험제도가 WAZ에 의해 도입되었으며, 이 제도는 기존의 ZW 제도와 유사하였지만 보험료가 수익을 기준으로 한다는 점에서 차이가 있다. 여성이 두 보험제도로부터 동시에 급여를 받게 되는 상황이 발생할 수 있다는 점이 밝혀졌고, 두 법규에 의해 동일한 위험과 관련하여 보험에 가입된 사람들에게 더 많은 급여가 지급되는 것을 막기 위해, WAZ에 제59조 (4)항이 신설되었다.
6.6 두 보험제도에 가입되어 있는 이들에게 불이익이 가해지지 않도록 하기 위해 보험료와 관련하여 등가의 원칙이 적용되었다. 보험료를 책정하기 위해 임금직 고용으로 인한 수익은 다른 상황에서의 기타 소득으로부터 공제되었다. 즉, 임금직 고용으로 인한 소득이 클수록 WAZ에 의한 보험료는 적어짐을 의미하였다. 임금근로자를 위한 보험제도의 틀 안에서 지급된 급여는 기타 급여에서 공제되었다
6.7 당사국은 소위 ‘반 누적 조항’이 성차별에 해당하는가에 대해 중앙고등법원(Centrale Raad van Beroep)과 같은 견해를 피력하고 있다. 당사국은 WAZ의 제22조에 의한 출산급여 수급권은 전적으로 여성들만을 위한 혜택이라고 주장한다. 또한 WAZ 제도 전체적으로, 동일한 위험에 관한 급여의 반 누적이라는 기본적 원칙은, WAZ 급여와 출산급여 외의 급여 형태가 동시 발생하는 경우에도 성별의 구분 없이 적용된다.
6.8 협약의 제11조를 직접 적용할 수는 없다는 중앙고등법원(Centrale Raad van Beroep)의 결론이 잘못이라는 진정인의 주장에 대해, 정부는 동 조항에 의해 보호되는 권리를 이행하기 위해 추가 법규가 제정되어야 하는지, 또는 국민들이 필요로 하는 경우 국내법과 다르더라도 추가 법규의 제정 없이 국내 법정에서 추구할 수 있는 혜택을 확보해 낼 수 있는지가 요점이라고 한다. 국내 헌법은 국제법 조항들이 국내법규에 편입되는 방식을 결정한다. 따라서 이러한 사안에 대해 위원회의 의견을 요청해서는 안된다는 것이 당사국의 견해다. 당사국은 국제법에 부합하지 않는 법규가 개정되어야 한다는 것은 명백하다고 본다. 즉, 이와 같은 상황에서, 문제는 이러한 의무가 충족되어야 하는지 여부에 있는 것이 아니라 그 방법에 있다.
6.9 당사국에서는 국제법의 특정 조항의 성격, 본질, 취지 및 직접적 적용가능 여부를 법원이 판결한다. 어떠한 조항이 사적인 개인에 의해 직접 발동되기 위해서는 그 조항이 매우 정교하게 작성되어서, 아주 명백하게 그리고 국내 당국이 추가 조치를 취할 필요가 없이 권리가 발생될 수 있어야 한다.
6.10 당사국으로서는 협약 제11조 2항 (b)가 어떤 목적(inspanningsverplichting)을―달성한다기 보다는―추구해야 할 의무를 당사국의 입법부와 행정부에 부여하며, 당사국에게는 일정한 재량권이 허용된다고 밖에 결론을 내릴 수 없다. 따라서 당사국은 협약 제11조 2항 (b)가 직접적으로 적용될 수 없다는 중앙고등법원(Centrale Raad van Beroep)의 주장에 동의한다.
6.11 당사국은 위원회가 본 통보를 심리불가능하다고 공표하거나, 아니면 심리가능하다고 간주되더라도 그 근거가 박약하다고 공표하도록 요청하고 있다.
심리가능성과 본안 관련 당사국의 주장에 대한 진정인의 의견
7.1 시간적 관할권 차원에서의 심리가능성에 관하여, 진정인은 선택의정서 제4조 2항 (e)를 동 조항의 기타 요건들과 연결지어 이해하여야 한다고 본다. 1항에서는 위원회에 진정을 제기하기 전에 국내 구제조치들을 모두 거쳐야 한다고 정하고 있다. 이를 제4조 2항 (e)와 연결지어 이해한다면, 이 조항에서 ‘사실’이란 최고 권위의 법원 판결일자(즉 2003년 4월 25일)를 의미하는 것으로 해석되어야 함을 뜻한다. 사실의 진위 여부는 최종 판결이 내려지기 전까지는 유보된다.
7.2 뿐만 아니라 이 진정은 2002년 5월 8일부터 8월 28일까지의 두 번째 출산휴가 기간에 대한 것으로, 이 기간에 진정인은 2002년 6월 4일 결정에 근거하여 급여를 지급받았다. 다시 말해, ‘사실’ (급여가 지급된 기간)은 네덜란드에 선택의정서가 발효된 이후에도 지속되었다.
7.3 진정인은 또한 당사국이 두 번째 출산휴가에 대한 급여와 관련하여 구제조치를 모두 완료하지 않았다는 것을 이유로 심리가능성에 반대하지는 않는다는 점을 지적한다.
7.4 덧붙여 진정인은 ‘사실’이란, 제59조 (4)항과 2001년 12월 1일 이후의 근로및보호법(Work and Care Act)을 포함하여, WAZ에 의해 혜택이 적용되는 사실을 의미하는 것으로 이해하여야 한다고 말한다. 진정인은 그 혜택이 지속적으로 존재하기 때문에 사실도 존재하는 것으로 간주하며, 진정제기권은 각각의 발생한 건들에 국한되는 것이 아니라 일반적으로 여성차별의 피해자로서의 권리에 관한 것이라고 주장한다.
7.5 협약 제11조 2항 (b)의 ‘급료’의 정의 문제와 관련하여, 진정인은 임금 근로를 수행하는 모든 여성들, 특히 전문직 여성 또는 사업 경영을 하는 여성들에게 적용되어야 한다는 입장을 유지하고 있다. 두 가지의 보험제도에 가입되어 있는 여성들에게 더 많은 급여가 지급된다면 이는 부당하게 우대를 받는 것이라는 주장에 진정인은 반대한다. 또한 보험료에 대한 당사국의 논평에 대해서는 급여 수급권은 지급된 보험료와 무관하게 존재하기 때문에, 진정인이 보기에는 급여 수급권 문제와 보험료 납부 사이에는 어떠한 연관성도 찾을 수 없다.
7.6 WAZ 59조 (4)항의 차별성 여부에 관해서는 진정인은 여성들만이 남성들은 절대 경험하지 못할 소득 손실로 인해 불이익을 보고 있다고 주장한다. 이러한 소득 손실은 동 법에 의한 결과로서, 차별에 해당한다.
7.7 진정인은 협약 제11조가 직접적 효력을 지니고 있는지 여부를 결정해 줄 것을 위원회에 요청한 바가 없음을 명확히 하고 있다. 중앙고등법원(Centrale Raad van Beroep)의 결정으로 인해, 국내 법규가 협약의 규정에 비추어 맞는지를 평가해 볼 수 있는 자신의 권리가 박탈되었다는 점을 지적했을 뿐이라고 한다.
당사국의 보충 진술
8.1 당사국은 “두 번째 기간에 관한 진정이 심리가능하기 위해서는 진정인이 전체 항소 절차를 한 번 더 완료하는 것이 불필요했다는 진술에 정부가 반대하지 않는다”는 진정인의 주장을 언급하고 있다. 이러한 주장은 진정인이 위원회에 제출한 최초 의견서에는 없었다고 당사국은 지적한다. 최초 의견서에 두 번째의 임신 및 2002년의 출산휴가가 언급된 유일한 이유는 네덜란드에서 선택의정서가 발효된 이후로도 그러한 위반이 지속되고 있다는 주장을 뒷받침하기 위해서였다. 2002년 출산휴가 기간 동안 진정인에게 지급될 급여에 관한 결정과 관련해서 진정인이 모든 국내 구제방안을 완료하였는지 여부의 문제를 당사국이 분명하게 다루지 않은 것이 사실이라 해도, 당사국이 그러한 심리가능성 요건이 해당 기간에 대해 충족되었다고 믿는 것으로 추론해서는 안 된다. 선택의정서 제4조 1항과 관련하여 당사국은 위원회가 본 통보를 고려해서는 안 된다고 믿고 있으며, 이는 위 조항이 2002년 휴가 기간에 대한 급여에 적용되는 것으로 간주되는데, 국내 구제제도를 완료하지 않았기 때문이다.
8.2 당사국은 관련 사실이 선택의정서가 네덜란드에서 발효되기 이전에 발생했기 때문에 본 통보는 어떠한 경우에도 심리불가능하다는 입장을 반복해서 언급하고 있다. 또한 당사국은 선택의정서가 제2조에서 개인진정권을 부여하였다는 점을 강조하고자 한다. 어떤 사람이 국가의 위반으로 인한 피해자인지의 여부를 결정하기 위해서는, 예를 들면 특정 법규의 적용에 대한 당사국의 결정 같이 당사국의 어떤 행위가, 법적인 행위든 또는 다른 것이든, 명확히 위반으로 정의될 수 있어야 한다. 당사국의 견해로는 진정인이 개인적으로 영향을 받지 않는 한 진정인이 일반적으로 차별적이라고 간주하는 사실들에까지 진정권이 확대 적용되지는 않는다.
8.3 진정인 주장의 타당성 여부와 관련하여, 당사국은 이전에 의문을 제기하였던―그러나 답변은 하지 않았던―협약 제11조 2항 (b)의 ‘급료’의 의미에 대한 명백한 질문을 분명히 밝히고자 한다. 당사국은 동 조항이 임신과 출산으로 인한 소득 손실에 대한 완전한 보상을 규정하고 있다는 진정인의 해석에 동의하지 않는다. 동 조항은 여성이 임신과 출산 기간 동안 자신을 부양하고 출산 후에도 직업 경력에 어떠한 부정적인 영향도 없이 업무로 복귀할 수 있도록 제도를 마련하여야 할 의무를 국가에 부과하는 일반적 규범으로 본다. 이러한 의무를 이행하는 방식은 각 국가가 결정하는 것이다. 국가는 계속 임금을 지급하는 제도와 이에 견줄만한 사회복지를 제공하는 제도 사이에서 선택할 수 있다. 소득 손실에 대해 완전한 보상이 이루어져야 한다고 자동적으로 유추할 수는 없다.
8.4 당사국은 협약 제11조 2항 (b)를 1992년 10월 19일의 유럽의회 훈령 제92/85호와 비교하고 있는데, 동 훈령은 임신한 근로자와 최근 출산하였거나 현재 수유중인 여성 근로자들의 직장 내 안전 및 건강 개선을 촉구하는 내용으로서, 적정 수당의 지급 및 수급을 명시하고 있다. 당사국은 유럽 의회가 협약의 규범과 전적으로 다른 규범을 구상한 것은 이해하기 어렵다고 보는 한편, 유럽의회의 훈령이 ‘적정 수당’이라는 용어로 정의하고 있다는 점에서 더 명료한 규정이라고 보고 있다.
8.5 당사국은 WAZ 제59조 (4)항―소위 ‘반 누적 조항’―의 논거를 부연해서 설명하고 있다. 이 법에 의해 자영업 여성은 법정 최저임금의 100%까지에 해당하는 급여를 지급받을 수 있다. 임금직 근로자로도 일하는 경우라면 동 법과 ZW에 의한 급여를 함께 받을 수 있다. ZW에 의한 급여가 법정 최저임금의 100%를 초과하는 경우, WAZ 급여는 지급되지 않으며, ZW 급여가 법정 최저임금의100% 미만인 경우에는 두 가지 급여를 합쳐서 법정 최저임금의 100%를 초과하지 않는 범위 내에서 WAZ 급여를 지급한다. 동시에 여성이 임금직 고용으로부터 얻는 소득이 높을수록 WAZ 급여를 지급받지 못할 가능성이 높고, WAZ에 납부해야 할 보험료도 적어진다.
8.6 소위 ‘반 누적 조항’이 직접적 차별에 해당한다는 진정인의 주장에 대해, 당사국은 해당 급여가 전적으로 여성에게만 주어지는 것으로 이는 남성에 비해 여성에게 혜택이 주어지도록 마련된 제도임을 재차 강조한다. 남성은 이 조항을 전혀 활용할 수 없음을 감안할 때, 이 조항이 어떻게 남성에 비해 여성이 불리한 대우를 받도록 하는 것인지 이해할 수 없다.
위원회의 안건 및 절차
심리가능성 심의
9.1 위원회의 절차규칙 제64조에 의거하여, 위원회는 본 통보가 협약 선택의정서 상 심리가능한지 또는 심리불가능한지를 결정해야 한다. 이는 절차규칙 제72조 4항에 따라 본 통보의 본안을 심의하기 전에 이루어져야 한다.
9.2 위원회는 본 사안이 타 국제 조사 및 해결 절차를 이미 거쳤거나 현재 진행 중이지 않음을 확인하였다.
9.3 선택의정서 제4조 1항과 관련하여, 위원회는 1999년 첫 번째 출산 휴가에 대한 급여와 관련하여 진정인이 가능한 모든 국내 구제제도를 거쳤다는 점에는 당사국이 반박하지 않았음에 주목한다. 진정인의 2002년 출산휴가급여에 관하여는 상황이 그 만큼 단순하지 않다. 진정인이 최초 진술서를 통해 위원회에 제공한 정보에 의하면, 진정인은 첫 번째 출산휴가와 관련하여 상고심에서 패소한 후에 두 번째 출산휴가와 관련된 항소를 취하하였다. 그 이유는 설명되어 있지 않다. 가장 최근에 제시된 당사국의 의견에 의하면, 진정인이 이유를 설명하지 않은 채 가능한 모든 국내 구제제도를 완료하지 못했으므로 두 번째 출산휴가와 관련한 진정인의 주장이 심리가능하다는 것에 당사국은 반대하였다. 위원회는 당사국이 이전에 제시한 의견에서는 본 통보의 시간적 관할 심리가능성에 문제를 제기하면서 두 차례의 출산휴가에 대해 WAZ 제도에 의한 급여 지급을 거부하는 결정을 언급하였지만, 모든 구제제도의 완료 문제는 언급하지 않았음에 주목한다. 진정인이 항소 절차를 중단하지 말았어야 했는지, 아니면 그러한 항소 절차로 인한 구제 가능성이 매우 낮았는지 여부를 판단할 수 있는 세부적 사항들을 당사국이나 진정인이 제공하지 않은 상태에서, 위원회가 보기에는 표면적으로, 그리고 사회보장사건에 있어 최고 행정법원인 중앙고등법원(Centrale Raad van Beroep)의 2003년 4월 25일자 판결문의 명백한 내용을 감안할 때, 진정인의 2002년 출산휴가급여에 관한 소송으로 인한 구제 가능성은 매우 낮다. 따라서 위원회는 선택의정서 제4조 1항의 규정상, 진정인의 두 차례 출산휴가와 관련한 요구에 관한 통보를 위원회가 심의하는 것이 불가능하지 않다고 판단한다.
9.4 선택의정서 제4조 2항 (e)에 의하면, 위원회는 통보의 대상인 사실들이 당사국에서 현재의 의정서가 발효된 시점 이전에 발생한 경우, 그러한 사실들이 발효 시점 이후에도 지속된 경우가 아닌 한 해당 통보를 심리불가능하다고 결정하여야 한다. 제4조 2항 (e)가 통보의 심리가능성에 어떠한 장애도 되지 않는다는 진정인의 주장에 대해 당사국이 반박한 것을 위원회는 주목한다. 당사국은 위원회가 이와 관련하여 고려하여야 할 타당한 날짜로 1999년 2월 19일과 2002년 6월 4일을 제시하였는데, 두 날짜 모두 네덜란드에서 의정서가 효력을 지니기 이전에 해당한다. 이 날짜들은 진정인에게 급여 지급 거부 결정이 내려진 날로서, 첫 번째 출산휴가와 관련해서는 진정인에게 WAZ에 의한 급여를 전혀 지급하지 않기로, 두 번째 출산휴가와 관련해서는 진정인에게 WAZ에 의한 급여를 일부 지급하지 않기로 결정한 날이다. 진정인 쪽에서는 최초 제출한 진술서에서, 선택의정서가 네덜란드에 대해 발효된 이후인 2003년 4월 25일이 선택의정서 제4조 2항과 관련하여 타당한 날짜라고 주장하였는데, 왜냐하면 이 날이 사회보장사건을 다루는 최고 행정법원인 중앙고등법원(Centrale Raad van Beroep)이 진정인의 첫 번째 출산휴가와 관련하여 WAZ 관할기관에 제기한 이의에 대해 최종 판결을 내린 날이기 때문이다. 위원회의 견해로는 답변이 되어져야 하는 주된 질문은 “문제의 네덜란드의 법규가 진정인이 주장하는 실질적 불이익에 대해 언제 적용되었는가(즉 본 건의 사실들은 무엇인가)?”이다.
9.5 위원회는 진정인이 급여를 청구한 실제 휴가 기간이 16주에 걸쳐 주어졌으며, 첫 번째는 1999년으로, 이는 분명히 당사국의 선택의정서 발효 시점보다 앞서 있었음을 참작한다. 두 번째의 16주간은, 진정인에 따르면, 2002년 5월 8일부터 8월 28일까지였다. 이 기간은 당사국의 선택의정서 발효일인 2002년 8월 22일을 넘어가게 되므로, 진정인의 통보에서 2002년의 출산휴가와 관련된 부분은 시간적 관할 심리가능성을 충족하고 있다.
9.6 위원회는 통보가 심리불가능하다고 판단할 만한 다른 근거를 찾을 수 없으며, 따라서 진정인의 나중의 2002년 출산휴가와 관련하여서는 통보가 심리가능하다고 본다.
본안 판단
10.1 위원회는 본 통보를 고려함에 있어, 선택의정서 제7조 1항에 있는 대로, 진정인과 당사국이 위원회에 제공한 모든 활용 가능한 정보를 검토하였다.
10.2 위원회가 해결해야 할 문제는 진정인의 2002년 출산휴가와 관련하여 진정인에게 WAZ 제59조 (4)항을 실제로 적용한 것이 협약 제11조 2항 (b)에 의한 진정인의 권리를 침해한 것인지 여부를 결정하는 것인데, 그 조항이 적용되지 않았더라면, 그래서 진정인이 고용인으로서 그리고 동업 배우자로서 따로따로 급여를 요구할 수 있었더라면 더 많은 급여를 받았을 것인데, 결과적으로 더 적게 받았기 때문이다.
10.3 협약 제11조 2항의 목적은 특히 가정 밖에서 수입 있는 일자리를 가지고 있는 여성들이 임신과 출산을 이유로 겪고 있는 차별을 해소하는 데에 있다. 위원회는 진정인이 WAZ 제59조 (4)항이 적용됨으로써 협약 제11조 2항에 명시된 이유, 즉 결혼 또는 출산을 이유로 자신이 여성으로서 차별을 받았음을 보여주지 못했다는 점을 고려한다. 위원회는 진정인이 주장하는 차등적 대우의 이유가 진정인이 임금직 근로자이면서 동시에 남편의 사업체에서 함께 일하는 배우자였다는 사실과 관련이 있다고 본다. 협약 제11조 2항 (b)는 그러한 경우 이전 일자리나 근속연수 또는 사회수당의 손실이 없이 유급출산휴가 또는 유사한 사회급여제도를 도입하도록 국가에게 의무를 부여하고 있다. 위원회는 제11조 2항 (b)에 급료 ‘전액(full)’이란 용어가 쓰이지 않고 있으며, 임신 및 출산으로 인한 ‘소득 손실에 대한 완전 보상(full compensation for loss of income)’이란 용어도 쓰이지 않는다는 점에 주목한다. 다시 말해 협약은 당사국이 협약의 요건을 충족시키는 출산휴가급여 제도를 마련하도록 일정 정도의 재량권을 남겨두고 있다. 위원회는 당사국의 법제가 고용직 여성뿐만 아니라 자영업 여성과 배우자의 사업체에서 함께 일하는 여성들에게도, 서로 다른 보험제도에 의해서이기는 하지만, 유급출산휴가에 대한 권리를 부여하고 있다는 점에 주목한다. 두 보험제도에 의한 혜택은 동시에 청구할 수 있으며, 두 급여를 합쳐 정해진 상한액을 초과하지 않는 범위 내에서 지급된다. 위와 같은 경우, 자영업 여성과 배우자 사업체에서 일하는 여성들에게 적용되는 제도의 보험료는 임금직 고용으로 인한 소득을 감안하여 조정된다. 협약의 제11조 2항 (b)가 의미하는 범위 내에서 모든 근로 여성들을 위한 적절한 출산급여를 결정하고 자영업 여성들에 대해서는 그들의 소득과 보험료의 변동 폭이 상대적으로 크다는 점을 감안하여 별도의 규정을 정하는 것은 당사국의 재량권에 해당한다. 또한 자영업자이기도 하면서 임금 근로자인 여성들에게 그러한 규정을 절충하여 적용하는 것도 당사국의 재량권에 해당한다. 앞서 기술한 내용을 토대로, 위원회는 WAZ의 제59조 (4)항의 적용이 진정인에게 차별적 대우라는 결과를 가져오지 않았으며 협약 제11조 2항 (b)에 의한 진정인의 권리를 침해하지도 않는다고 결론을 내리는 바이다.
10.3 여성차별철폐협약 선택의정서 제7조 3항에 의거하여, 여성차별철폐위원회는 위원회에 제시된 사실들이 협약 제11조 2항 (b)의 위반에 해당되지 않는다는 견해이다.
위원회 위원들인 Ms. Naela Mohamed Gabr, Ms. Hanna Beate Schopp-Schilling, Ms. Heisoo Shin의 개인 의견 (반대 의견)
본안 판단
10.1 위원회는 본 통보를 고려함에 있어, 선택의정서 제7조 1항에 있는 대로, 진정인과 당사국이 위원회에 제공한 모든 활용 가능한 정보를 검토하였다.
10.2 위원회가 해결해야 할 문제는 진정인의 2002년 출산휴가와 관련하여 진정인에게 WAZ 제59조 (4)항을 실제로 적용한 것이 협약 제11조 2항 (b)에 의한 진정인의 권리를 침해한 것인지 여부를 결정하는 것인데, 그 조항이 적용되지 않았더라면, 그래서 진정인이 고용인으로서 그리고 동업 배우자로서 따로따로 급여를 요구할 수 있었더라면 더 많은 급여를 받았을 것인데 결과적으로 더 적게 받았기 때문이다.
10.3 협약 제11조 2항의 목적은 특히 가정 밖에서 수입 있는 일자리를 가지고 있는 여성들이 임신과 출산을 이유로 겪고 있는 차별을 해소하는 데에 있다. 협약 제11조 2항 (b)는 그러한 경우 이전 일자리나 근속연수 또는 사회수당의 손실이 없이 유급출산휴가 또는 유사한 사회급여제도를 도입하도록 국가에게 의무를 부여하고 있다. 제11조 2항 (b)에는 급료 ‘전액(full)’이란 용어가 쓰이지 않고 있으며 임신 및 출산으로 인한 ‘소득 손실에 대한 완전 보상(full compensation for loss of income)’이란 용어도 쓰이지 않는다. 협약은 당사국이 협약의 요건을 충족시키는 출산휴가급여 제도를 마련하도록 일정 정도의 재량권을 남겨두고 있다. 이러한 해석은 협약의 ‘준비작업문서(travaux preparatoires)’, 그리고 협약 제18조에 의해 위원회에 제출된 보고서에서 제시된 바와 같은 국가 관행에 의해 뒷받침되고 있다. 제11조 2항 (b)의 명시적 표현은, 제11조 2항의 타 규정들과 연관지어 이해한다면, 공공 및 민간 노동시장 부문의 임금직 고용 여성들을 주된 대상으로 하고 있다고 할 수 있다. 다른 한편으로 동 조항은 당사국이 자영업 여성들에게도 유급출산휴가를 제공해야 할 의무가 있다는 의미로 해석할 수도 있다. 우리는 당사국이 이러한 여성들을 위한 제도를 일부 갖추고 있는 것을 확인하였다. 당사국이 어떤 방식으로 그렇게 할지에 대해서는, 협약에 의한 성과 달성 의무를 충족하는 한, 당사국의 재량에 맡겨두고 있다.
10.4 여성차별철폐협약 선택의정서 제7조 3항에 의거할 때, 우리의 견해는 다음과 같다. 즉 우리는 위에 기술한 논거를 바탕으로, WAZ 제59조에 소위 반 누적 조항이라는 제약이 있기는 하지만, 임금직 여성과 자영업 여성 모두에게 금전적 보상과 함께 출산휴가를 부여하는 네덜란드 법이 성별에 의한 직접적 형태의 차별에 관해서는 협약 제11조 상의 진정인의 권리에 대한 침해를 보이고 있지 않다는 점에서, 협약 제11조 2항 (b)에 규정된 당사국의 의무에 부합한다고 결론을 내리는 바이다.
10.5 동시에 우리는 소위 ‘등가(equivalence)’ 원칙이 파트타임 임금직과 자영업에 동시에 종사하는 여성의 잠정적 상황을 고려하지 못하고 있다는 사실에 우려를 표한다. 이러한 여성들의 경우, 두 근로 유형에서의 근로시간을 합치면 전일 임금직 여성 근로자의 근로시간수와 동일하거나 심지어 초과하기도 하는데, 우리가 알고 있는 바로는 네덜란드에서 여성 풀타임 임금근로자는 일정 기간에 대해 임금 전액에 해당하는 출산급여를 받고 있다. 이에 덧붙여 ‘1996년 (풀타임 및 파트타임 근로자) 동등대우법(WOA)’은 풀타임과 파트타임 근로자가 동등한 대우를 받도록 하고 있다. 따라서 우리는 WAZ 제59조의 반 누적 조항이 성별에 근거한 간접적 차별에 해당할 수도 있다는 견해이다. 이러한 견해는 진정인이 서술한 바와 같은 파트타임 임금직과 자영업이 병행되는 고용 상황이 네덜란드에서 주로 여성이 경험하는 것이며, 그 이유는 일반적으로 배우자의 사업체에서 가족 봉사자로 일하면서 동시에 임금직에 파트타임으로 일하는 것은 주로 여성이기 때문이라는 가정을 전제로 한다. 그러나 본 통보 절차에 있어, 이러한 가정에 대해 사실들로 뒷받침하기 위해 위원회가 정보 제공을 요구하지도 않았고 당사국도 아무런 정보를 제공하지 않았으며, 단지 2005년 2월 10일 이후 일반 배포되었으며 2007년 위원회 제37차 회기에서 논의될 예정인 당사국의 여성차별철폐협약 4차 보고서에서 당사국은 파트타임 직이 특히 여성들에게서 보편적으로 나타난다는 점을 인정하고 있다 (CEDAW/C/NLD/4 참조). 또한 동 보고서에서 당사국은 자영업자를 위해 신설된 ‘근로불능보험법(Invalidity Insurance Act (WAO))’에 따른 2001년 보험 청구인 중 55%가 여성이었다고 기술하고 있다.
10.6 여성차별철폐협약 선택의정서 제7조 3항에 의거하여, 우리는 당사국에 다음과 같은 권고안을 마련하였다.
(a) 파트타임 임금고용직과 자영업을 병행하고 있는 여성의 숫자를 남성과 비교하여 수집해서 이러한 고용 상황에 있는 남성과 여성의 백분율을 파악할 수 있도록 하고, 자료 수집 결과 그러한 고용 상황에 있는 여성이 수적 우위에 있는 것으로 나타나면,
(b) ‘반 누적 조항’(WAZ의 제59조 (4)항), 특히 그 조항의 ‘등가’ 원칙에 대해 검토하여, 병행되는 고용 상황의 전체 근로시간수를 감안하지 않음으로써 그러한 고용 상황에 있는 여성들이 임신 또는 출산 시 간접차별을 당할 가능성이 있는지를 검토하고,
(c) 검토 결과에 따라 WAZ를 개정하거나,
(d) 자영업자들을 위한 새로운 보험제도를 설계하여, 당사국의 4차 보고서(CEDAW/C/NLD/4, p. 61)에 언급된 바와 같이 출산급여를 포함하면서 자영업과 파트타임 임금고용직을 병행하는 근로자들에게도 적용되게 하여, 통합된 조항들이 다양한 형태로 고용되어 일하는 네덜란드의 근로여성들의 출산휴가급여와 관련하여 네덜란드의 국내법규와 여성차별철폐협약이 완전한 조화를 이룰 수 있도록 한다.
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